II SAB/Wa 99/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego drogi na nieruchomości nr [...] obręb [...] - oddala skargę - Pismem z [...] stycznia 2022 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Powiatu [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] stycznia 2018 r. w zakresie: 1. "Czy ,a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] obręb [...] gm. [...]? ". 2. "Czy, a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych oraz wniosek o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie?". W uzasadnieniu skargi wskazał, że po upływie ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na powyższy wniosek, tj. [...] styczna 2018 r., pismem z [...] października 2018 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która z uwagi na brak środków na jej opłacenie, została odrzucona. Następnie pismem z [...] maja 2021 r. wezwał organ do udzielenia informacji publicznych na wszystkie wnioski z lat 2016-2021, które nie zostały załatwione. Zaznaczył, że pomimo upływu w przedmiotowej sprawie ponad czterech lat organ nie udzielił wnioskowanej informacji do dnia złożenia skargi. Tym samym rażąco naruszył prawo, co uzasadnia zarzut bezczynności, a także wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej lub wymierzenie organowi grzywny. Skarżący uznał, że mamy do czynienia z sytuacją zlekceważenia, oczywistego naruszenia prawa i milczenia wobec jego wniosku, co nie jest możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdził, że działanie organu nie jest przypadkowe, bowiem w sprawie podobnych jego wniosków, w analogicznej sytuacji, zapadły prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, potwierdzające bezczynność skarżonego, tj.: wyrok z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 626/18, wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 627/18, wyrok z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 638/18 oraz wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt Il SAB/Wa 639/18, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 431/20 i z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 430/20. Skarżący wskazał, że informacja na temat podjętej uchwały, która z racji prowadzenia ich obowiązkowej ewidencji, jest dostępna od "ręki". A jednak, mimo upływu czterech lat, wnioskowana informacja nie została mu udostępniona. Podkreślił, że takie zachowanie organu podważa elementarne zasady praworządności i jest dowodem arogancji, bezczelności i nieuzasadnionego w demokratycznym państwie prawnym poczucia bezkarności. Ponadto, skarżący zauważył, że podnoszony przez organ fakt równoczesnego skierowania przez niego tego samego wniosku o informację do Starosty [...] - nie zwolnił organu z obowiązku załatwienia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. Skarżący wskazał, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, według GUS za rok 2020 wyniosło 5.167,477 złotych, a więc - zdaniem skarżącego - Sąd ma możliwość przyznania skarżącemu od organu kwoty w wysokości do 25.837,35 złotych lub wymierzenia organowi grzywny w wysokości do 51.674,70 złotych. Według skarżącego, z uwagi na świadomą, celową i arogancką obstrukcję i lekceważenie orzeczeń Sądu przez organ, zachodzi podstawa do przyznania mu od organu wspomnianej wyżej kwoty pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - przyznanie od sumy pieniężnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bowiem odpowiedzi na wniosek udzielono, a zatem żądanie nałożenia grzywny jest bezzasadne. Wskazał, że sporny wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany przez skarżącego drogą elektroniczną na dwa adresy: [...] oraz [...]. Z jego treści wynika, że został skierowany do Starosty [...] i Rady Powiatu [...]. Na przedmiotowy wniosek Starosta [...] udzielił odpowiedzi w przewidzianym ustawowo terminie pismem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] W. S. został poinformowany i wezwany do sprecyzowania zakresu pytania, jednak nie udzielił żadnej odpowiedzi. W związku z tym organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Ponadto skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która postanowieniem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 647/18 została odrzucona. Ponadto, organ zauważył, że w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. W. S. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej aż 83 wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał, że pozostałe wnioski były w zasadzie tożsame, bowiem dotyczyły wskazania, kto i kiedy urządził drogę na podanym we wniosku numerze działki oraz czy, a jeżeli tak, to kiedy zaliczono daną działkę/drogę do dróg powiatowych. Podniósł, że kwestie objęte wnioskami dotyczyły powiatowego zasobu nieruchomości, którym - zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - gospodaruje zarząd powiatu, nie zaś rada powiatu. Wskazał jednocześnie, że także do zadań i kompetencji zarządu powiatu, nie rady powiatu, należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Zauważył, że rada powiatu wszelkie czynności podejmuje w drodze jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, a zatem ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Organ wskazał, że czynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącego objętego niniejszą skargą prowadził Starosta [...], jako przedstawiciel zarządu powiatu. Podkreślił, że podmiotem władzy publicznej jest Powiat [...], posiadający osobowość prawną. W strukturze powiatu organami są rada, jako organ stanowiący i zarząd, jako organ wykonawczy. Rada Powiatu [...] wskazała, że z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż organem, który reprezentuje powiat na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej, jest starosta, a zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone, a więc nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Organ zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości fakt, iż wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej został skierowany do podmiotu władzy publicznej, jakim jest Powiat [...]. Świadczy o tym to, że oba adresy poczty elektronicznej, na które zostało przesłane zapytanie, stanowią adresy Powiatu [...], o czym przesądza wskazana w adresie domena [...]. W tej sytuacji, zdaniem organu, załatwianie sprawy przez Starostę [...] było wystarczające i w pełni prawidłowe. Według organu, nie sposób bowiem oczekiwać, że na jeden wniosek odpowiedzi udzielać będą dwa podmioty (organy) w strukturze jednego organu władzy publicznej, w szczególności, gdy drugi organ nie ma wiedzy w tym zakresie. Rada Powiatu [...] zaznaczyła przy tym, że kwestia prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę [...] stanowiła przedmiot odrębnego postępowania. Pismem z [...] marca 2022 r. skarżący podtrzymał skargę wskazując, że organ nie udzielił mu merytorycznej odpowiedzi na wniosek. Zaznaczył, że to wnioskodawca wybiera organ, od którego żąda udzielenia informacji publicznej, a fakt skierowania tożsamego wniosku również do innego organu, nie zwalnia pierwotnego adresata z obowiązku udostępnienia posiadanej informacji publicznej, tym bardziej, że jak w tym przypadku podejmowanie uchwał o zaliczeniu drogi do dróg powiatowych leży wyłącznie w jego kompetencji. Podkreślił także, że Starosta [...] nie udzielił mu żadnej odpowiedzi, zatem powoływanie się na załatwienie sprawy jest bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W orzecznictwie sądów administracyjnych, za literaturą przedmiotu, przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż W. S. pismem z [...] stycznia 2018 r. złożył do Rady Powiatu [...] oraz Starosty [...] tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1. Czy, a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] obręb [...] gm. [...]? 2. Czy a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych" oraz wniosek o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie. Na skutek wniesienia przedmiotowego wniosku Starosta [...] pismem z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] wezwał W. S. do sprecyzowania zakresu pytania. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, co implikowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Bezsprzecznie zatem podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej podjął czynności zmierzające do realizacji wniosku. Prawidłowość działania w tym względzie organu wykonawczego Powiatu [...] powinna być przedmiotem ewentualnej kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu. W niniejszej zaś sprawie sporne pozostaje, czy brak działania Rady Powiatu [...] na wniosek, który został także skierowany do organu wykonawczego – Starosty [...] powoduje bezczynność organu stanowiącego powiatu i to w sytuacji, gdy wnioskodawca posiadał wiedzę o podjęciu działał przez jeden z organów podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji. Jak podnosi się w doktrynie, rozróżnienie władzy publicznej i organów tej władzy ma w świetle Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej ściśle określony sens. Ustawodawca mówi o władzy publicznej wówczas, gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast wtedy, gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień, wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane obowiązki i uprawnienia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 42 i 44). W prawie administracyjnym przyjmuje się, że organ to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie takie opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 47). Zwraca się również uwagę, iż ustawodawca nie utożsamił jednak pojęcia "podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej" z pojęciem "organ administracji publicznej" z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie omawianej ustawy, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie rozstrzygano kwestię, czy dany podmiot w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Może on działać przez wyspecjalizowane organy, określone w przepisach szczególnych, które w imieniu tego podmiotu realizują prawo do uzyskania informacji publicznej (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. III., komentarz do art. 4). Ustawa o dostępie do informacji publicznej realizuje gwarancję konstytucyjnego prawa do informacji o sprawach publicznych. Jej przepisy nie są zaś instrumentem oddziaływania obywatela na władzę publiczną w celu załatwienia innych spraw, choćby organy tej władzy nie działy po myśli obywatelka. W realiach niniejszej sprawy trzeba dostrzec, iż w świetle art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528), to starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Skoro zatem tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany równocześnie do dwóch organów podmiotu obowiązanego do udostępnienia takiej informacji, to uprawniony jest pogląd, iż spełnienie obowiązku informacyjnego (w tym przypadku podjęcie czynności zmierzających do rozpoznania wniosku) przez organ uprawniony do reprezentowania tego podmiotu na zewnątrz (tutaj Starosta [...]) zwalnia z obowiązku informacyjnego inny organ tego podmiotu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela kategorycznego stanowiska strony skarżącej, że to wnioskodawca wybiera swobodnie organ, od którego żąda udostępnienia informacji publicznej. To stanowisko jest akceptowalne w sytuacji skierowania jednego wniosku do wybranego przez wnioskodawcę organu reprezentującego władzę publiczną. W sytuacji powielenia wniosku i skierowania go do kilku jednostek organizacyjnych podmiotu obowiązanego oczekiwanie na jego realizację przez wszystkich adresatów wniosku nie ma podstaw prawnych i racjonalnego uzasadnienia. Ustawowe gwarancje służą bowiem pozyskaniu przez obywatela od władzy publicznej informacji o sprawach publicznych, nie zaś kilkukrotnego uzyskiwania tej samej informacji. Interpretując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej należy pamiętać, że prawodawca na równi potraktował wartości, jakimi są ochrona praw obywatelskich, rzetelność działania instytucji publicznych służąca tej ochronie oraz sprawność instytucji publicznych gwarantująca sprawne funkcjonowanie państwa. Prawo do informacji publicznej jest przyrodzonym, niezbywalnym i niezależnym od woli państwa prawem człowieka. Jednakże prawo to ma też na celu ochronę prawowitości demokratycznego systemu prawnego i systemu demokratycznego w ogóle. Tylko sprawnie funkcjonujące państwo, którego organy wykonują przypisane im zadania, jest w stanie zagwarantować obywatelom bezpieczeństwo publiczne i ochronę należnych im praw. Maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji publicznej mogłaby doprowadzić do częściowego lub całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1292/07, publik. LEX nr 505369). Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art.151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.