II SO/Wa 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia [...]z siedzibą w W. o wymierzenie Polskim Liniom Lotniczym [...] S.A. z siedzibą w W. grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 22 czerwca 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi postanawia: 1. wymierzyć Polskim Liniom Lotniczym [...] S.A. z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 5000 zł (słownie pięć tysięcy złotych), 2. zasądzić od Polskich Linii Lotniczych [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz wnioskodawcy Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Polskim Liniom Lotniczym [...] S.A. z siedzibą w W. grzywny w najwyższej dopuszczalnej przepisami wysokości za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 22 czerwca 2020 r. na bezczynność wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. W treści wniosku Stowarzyszenie wskazało, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. skierowało do Polskich Linii Lotniczych [...] S.A. z siedzibą w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy inicjatywa zorganizowania akcji wyszła od Linii Lotniczych, czy też organów władz publicznych? Jeśli inicjatywa pochodzi od organów władz publicznych, to wnosimy o udostępnienie wszelkich poleceń i dyspozycji wydanych w tym zakresie? 2. Jaki był koszt dopłat do poszczególnych rejsów z budżetu państwa? 3. Jaki był łączny koszt dopłaty z budżetu państwa, a jaki z budżetu Polskich Linii Lotniczych? 4. Wszelkich umów, wraz z załącznikami i aneksami, zawartych z organami władzy publicznej w związku z akcją [...]. Spółka w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. podała, że Polskie Linie Lotnicze [...] S.A. nie są podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione, ponieważ są objęte tajemnicą negocjacji na podstawie regulacji cywilnoprawnych, stanowią również tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stowarzyszenie [...] w dniu 22 czerwca 2020 r. przesłało do Spółki skargę na bezczynność w realizacji wniosku z [...] kwietnia 2020 r. (skarga została doręczona w dniu 24 czerwca 2020 r.). Wobec powziętej informacji o braku przekazania skargi Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Polskim Liniom Lotniczym [...] S.A. grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie podkreśliło, że nie jest to pierwszy przypadek, kiedy PLL [...] S.A. w podobny sposób nie wykonuje prawnie na nią nałożonych obowiązków. Zaniechanie Spółki nie jest wynikiem jednorazowego błędu czy nieświadomego mylnego zinterpretowania przepisów, a celowego działania i prowadzi do wyłączenia ochrony sądowej wnioskodawcy. W ocenie Stowarzyszenia wyłącznie wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości na przyszłość będzie skutkowało przestrzeganiem przez Spółkę prawa. Stowarzyszenie zauważyło, że wymierzone w poprzednich sprawach grzywny (II SO/WA 8/19 i II SA/Wa 37/19) w wysokości 3.000,00 i 1.500,00 zł. nie odniosły zamierzonego skutku prewencyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Polskie Linie Lotnicze [...] S.A. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Spółki kosztów postępowania. Spółka poinformowała, iż nie przekazała złożonej skargi z dnia 22 czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ nie jest organem w rozumieniu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest spółką prawa handlowego zarejestrowaną w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Powyższe oznacza, że jakiekolwiek czynności podejmowane przez Spółkę w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Spółki obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają PLL [...] S.A. do przekazywania skarg na bezczynność do sądów administracyjnych. Ponadto w dacie złożenia przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r., Spółka nie była spółką akcyjną z udziałem Skarbu Państwa. Spółka posiadała jedynego akcjonariusza, którym była spółka [...] S.A. z siedzibą w W. W ww. dacie [...] posiadała 780.381.854 akcji zwykłych imiennych, co stanowiło 100% kapitału zakładowego Spółki. PLL [...] S.A. nadmienił, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem Spółki art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą ze strukturą kapitałową danej spółki. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oznacza jedynie oznaczenie wielkości udziałów Skarbu Państwa w danej spółce, która skutkuje uznaniem posiadania pozycji dominującej w takiej spółce. Jeżeli zatem według art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów za pozycję dominującą (dla potrzeb tej ustawy) przyjmuje się wielkość udziałów w rynku przekraczającą 40%, to odniesienie tej normy do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w spółce, jeżeli dysponuje co najmniej 40% udziałów danej spółki. PLL [...] S.A. podniósł ponadto, iż nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka jest spółką prawa handlowego i posiada status prawny spółki akcyjnej skutkujący osobowością prawną wyodrębniającą jej majątek wobec akcjonariuszy. Akcjonariusze pokrywają swój udział w spółce stosownymi wkładami pieniężnymi i niepieniężnymi i z chwilą wniesienia takiego wkładu do spółki obejmują stosowną ilość akcji. Przedmiot wkładu staje się zaś własnością spółki. Nie jest to więc "majątek publiczny", bo nie jest własnością Skarbu Państwa, a własnością podmiotu gospodarczego działającego w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych. Z powyższych względów nie ma możliwości, aby Spółka dysponowała majątkiem publicznym, gdyż zawsze będzie dysponowała wyłącznie własnym majątkiem. Spółka nie wykonuje zadań publicznych, gdyż jako podmiot prawa handlowego zajmuje się wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej, tj. działalności nastawionej na osiąganie zysku. W szczególności argumentem przemawiającym za uznaniem, że Spółka wykonuje zadania publiczne nie może być fakt, że Spółka znalazła się w Wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa - tj. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa z dnia 13 stycznia 2017 r. (Dz.U. 2017, poz. 95), wydanym na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. 2016, poz. 2259, t.j. Dz.U. 2018, poz. 1182). Wskazany wyżej art. 31 ust. 2 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym nie posługuje się pojęciem "wykonywania zadań publicznych", lecz wskazuje wyłącznie na znaczenie prowadzonej przez spółkę działalności dla gospodarki państwa. Zdaniem Spółki powyższe sformułowanie nie może być interpretowane przez Wnioskodawcę rozszerzająco. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał stworzyć wykaz spółek, które wykonują zadania publiczne, to nazwałby go "wykazem spółek wykonujących zadania publiczne", a nie "wykazem spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa". Niezależnie od powyższego, PLL [...] S.A. podniósł, iż w przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r., I OSK1231/06, M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018). W dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w dniu [...] kwietnia 2020 r., Spółka nie była podmiotem, w którym Skarb Państwa miałby pozycję dominującą. Skarb Państwa nie posiadał wtedy żadnych akcji w kapitale zakładowym Spółki. Spółka nie dysponowała majątkiem publicznym i nie wykonywała zadań publicznych, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można jej czynić zarzutu względem bezczynności w przekazaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. PLL [...] S.A. wskazała, że w dniu [...] maja 2020 r. sporządziła i przesłała do wnioskodawcy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Po stronie Spółki nie zaistniał stan bezczynności, gdyż udzieliła ona informacji stanowiącej odpowiedź na zapytanie. Jakikolwiek przejaw działania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wpłynęła do PLL [...] S.A. w dniu [...] czerwca 2020 r. (wydruk śledzenie przesyłek [...], por. karta 11 akt sprawy). Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął w tej sytuacji w dniu 9 lipca 2020 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia Spółka PLL [...] S.A. nie przekazała skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do WSA w Warszawie. Przekazanie skargi jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, że skarga jest bezzasadna, nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też stwierdzenia, iż dany podmiot nie jest organem administracji. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga została skierowana, do uczynienia zadość żądaniu. Zasadność skargi jest przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. A ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do sądu. Należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa nie jest pierwszą, w której Stowarzyszenie [...] w W. wnosi o ukaranie grzywną PLL [...] S.A. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi dotyczącej sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. W sprawie o sygn. II SO/Wa 8/19 WSA w Warszawie wymierzył tej Spółce grzywnę w wysokości 3.000,00 zł. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesione od postanowienia zażalenie postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt I OZ 426/19. W sprawie o sygn. II SO/Wa 37/19 WSA w Warszawie wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 1500 zł. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesione od postanowienia zażalenie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1356/19. W podanych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wyczerpujący dokonał wykładni art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. Wskazane rozstrzygnięcia nie spełniły jednak - zdaniem Sądu - swojej funkcji prewencyjnej. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości podmiotu zobowiązanego, że skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 9 lipca 2020 r., tj. z upływem 15 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszystkie argumenty, które przedstawiono w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, dotyczące podmiotów, które są właścicielami akcji w kapitale zakładowym Spółki, dysponowania majątkiem publicznym, czy wykonywaniem zadań publicznych nie mają wpływu na ocenę badanego wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd ogranicza się bowiem do zbadania uchybienia unormowaniom wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wskazane argumenty winny być zatem przedstawione w sporządzonej przez organ i przekazanej do Sądu odpowiedzi na skargę na bezczynność. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ nie przekazał do Sądu skargi, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy. Grzywna ma także charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Sąd uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 5000 zł. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim wyniosło 4512,41 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 321). Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości, Sąd wziął pod uwagę skalę w dalszym ciągu trwającego opóźnienia oraz przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej). Sąd miał również na uwadze fakt, że Spółka na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem administrującym o charakterze funkcjonalnym oraz że w toku sprawy była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd pragnie również podkreślić, iż w sprawach z zakresu informacji publicznej szczególnie istotne jest przekazywanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, bowiem ustawodawca w art. 21 pkt 2 u.d.i.p. przewidział 30 – dniowy termin na rozpatrywanie tych skarg. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 powołanej ustawy.