II SO/Wa 15/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Asesor WSA Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A.K. o wymierzenie grzywny Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych grzywnę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych); 1. zasądzić od Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. A. K., dalej "skarżący", złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych, dalej "Komisja", grzywny. Skarżący zaznaczył, że wnosi o wymierzenie grzywny w związku z niewywiązaniem się przez Komisję z obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", pomimo, że Sąd jest już de facto w posiadaniu skargi. W uzasadnieniu wniosku skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2023 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu. Skarżący wskazał, że odpowiedź na tę skargę została udzielona, a Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z dnia 12 stycznia 2024 r. określił jako organ, którego dotyczy skarga "Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji." Skarżący podniósł, że określenie podmiotu zobowiązanego jako "Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji" jest błędne. Skarżący uzasadnił to tym, że wniosek z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej adresował do Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji to urząd administracji rządowej, obsługujący ministra właściwego do spraw trzech działów administracji rządowej: administracji publicznej, spraw wewnętrznych, wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych. Komisja nie jest też organem pomocniczym ani opiniodawczo-doradczym (https://www.gov.pl/web/mswia/organy-pomocnicze-i-opiniodawczo-doradcze). Komisja nie obsługuje Ministra, zatem odpowiedzi na skargę nie może sądowi udzielić Minister. Komisja jest tzw. "Instytucją", o której mowa w rozporządzeniu (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji - bo "instytucję" kojarzy się przede wszystkim z organem administracji publicznej, dlatego organ administracji publicznej (Komisja) ma zdolność sądową wynikającą z art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym zdolność procesową, ponieważ zdolność sądowa jest skorelowana z art. 32 tej ustawy. Komisja wykonuje obligatoryjnie wszystkie zadania określone w art. 4 pkt. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych co koreluje z art. art. 8 ust. 3. Skoro zatem Komisja wykonuje zadania publiczne to ma obowiązek stosować przepisy działu VIII k.p.a., a także rozpatrywać wnioski o udzielenie informacji publicznej w zakresie swojej właściwości. W odpowiedzi na wniosek Komisja wyjaśniła, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., adresowanym do: "Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Komisja Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych V kadencji", zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.". Po dokonaniu analizy zakresu przedmiotowego wniosku, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., udzielono skarżącemu odpowiedzi. Dalej Komisja wskazała, ze w dniu [...] grudnia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP do Przewodniczącego Komisji wpłynęła adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga skarżącego na bezczynność Komisji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Komisja wskazała, że stosownie do postanowień § 14 pkt 16 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wprowadzonego zarządzeniem Nr 27 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2023 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. Min. Spraw Wew. i Ad. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) prowadzenie spraw wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w tym prowadzenie rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z zastrzeżeniem § 17 pkt 2 oraz z wyłączeniem spraw dotyczących udostępniania informacji publicznej w zakresie właściwości Biura Nadzoru Wewnętrznego należy do zakresu działania Departamentu Bezpieczeństwa. Z kolei, zgodnie z § 13 pkt 11 lit. c ww. Regulaminu Obsługa techniczno-organizacyjna Komisji Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych należy do zakresu działania Departamentu Administracji Publicznej MSWiA. Komisja zwróciła uwagę, że stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), Komisja Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych jest organem opiniodawczo-doradczym działającym przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej w sprawach ustalania, dokonywania zmian i znoszenia urzędowych nazw miejscowości i ich części oraz obiektów fizjograficznych. Obsługę administracyjną prac Komisji zapewnia urząd obsługujący ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 5 ust. 3 tej ustawy). Następnie Komisja wyjaśniła, że odpowiedź na skargę skarżącego została udzielona przez działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zastępcę Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa MSWiA i przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zachowaniem ustawowego terminu przez Departament Bezpieczeństwa MSWiA. Pismem dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Komisję do udzielenia odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2023 r. na bezczynność Komisji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym wezwaniem Komisja pismem z dnia [...] maja 2024 r. udzieliła odpowiedzi na ww. skargę. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Komisji, wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Komisji w przedmiocie nieprzekazania w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu przez organy administracji publicznej. W związku z tym, że skarga, której dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny, dotyczy dostępu do informacji publicznej w sprawie ma zastosowanie przepis art. 21 pkt 1 u.d.i.p., mający charakter przepisu szczególnego. Zgodnie z tym przepisem przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ administracji grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Podnieść też należy, że obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OZ 1104/21). NSA w uzasadnieniu wskazanej wyżej uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 wskazuje, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Należy też zauważyć, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, wobec tego nawet w przypadku spełnienia wskazanych tamże przesłanek, sąd nie jest zobligowany do orzeczenia grzywny. Obowiązkiem sądu jest uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wniosek o wymierzenie grzywny złożony przez skarżącego w niniejszej sprawie dotyczy skargi z dnia [...] grudnia 2023 r. na bezczynność Komisji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sprawa z tej skargi została zarejestrowana w Sądzie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 29/24. Z akt tej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2023 r. W dniu [...] stycznia 2024 r. została udzielona odpowiedź na skargę oraz przekazana została do Sądu skarga wraz z aktami sprawy. Zauważyć jednak należy, że wraz ze skargą i aktami sprawy do Sądu w dniu [...] stycznia 2024 r. przekazana została odpowiedź na skargę udzielona przez działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Zastępcę Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa MSWiA. Odpowiedź ta nie została zatem udzielona przez podmiot będący stroną postępowania w sprawie. Organem, którego dotyczy zarzut bezczynności w sprawie jest bowiem Komisja, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komisja udzieliła odpowiedzi na skargę na wezwanie Sądu dopiero w dniu [...] maja 2024 r. Stwierdzić zatem należy, że choć skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do Sądu przez podmiot niebędący stroną w sprawie, to jednak miało to miejsce w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Odpowiedź na skargę udzielona została natomiast przez Komisję z przekroczeniem tego terminu. W konsekwencji tego należy uznać, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Ciążący na Komisji obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi został bowiem w niniejszej sprawie wykonany jedynie częściowo. Konsekwencją tego było to, że dopiero po przekazaniu odpowiedzi na skargę przez Komisję możliwe było wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wyjaśnić też należy, że wymierzając grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględnia więc m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (tak postanowienie NSA o sygn. akt I OZ 1259/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalając wysokość grzywny w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę fakt, że skarga A. K. rozpatrywana jest w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, które jest trybem szczególnym i zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi sądowi. Sąd uwzględnił również fakt, że w sprawie doszło do uchybienia terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. wyłącznie w zakresie przekazania do Sądu odpowiedzi na skargę. Podkreślenia przy tym wymaga, że chociaż ciążącego na Komisji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nie modyfikuje w żaden sposób fakt, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych obsługę administracyjną prac Komisji zapewnia urząd obsługujący ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ani też wewnętrzna organizacja Ministerstw Spraw Wewnętrznych i Administracji, to jednak, zdaniem Sądu, kwestia ta winna mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Komisja nie ma bowiem własnego urzędu zapewniającego jej obsługę. W tej sytuacji zdaniem Sądu grzywna w wysokości 200 zł pozwoli na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Wymierzona grzywna spełni w tym przypadku przede wszystkim funkcję represyjną, a także prewencyjną. Nie jest bowiem pożądanym, aby tego typu zaniedbania, jakich dopuściła się Komisja, występowały w przyszłości. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji niniejszego postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania, jak w pkt 2 sentencji postanowienia, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od wniosku w wysokości 100 zł.