II SO/Wa 174/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R. N. o wymierzenie Wójtowi Gminy Z. grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 25 września 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Wójtowi Gminy Z. grzywnę w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych), 2. zasądzić na rzecz R. N. od Wójta Gminy Z. kwotę 117 zł (sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 12 października 2015 r. R. N. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy Z. grzywny za nieprzekazanie skargi z 25 września 2015 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy – na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – pisownia oryginalna, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskodawca stwierdził, że z informacji uzyskanej telefonicznie w Biurze Podawczym Sądu 12 października 2015 r. wynika, że mimo upływu piętnastodniowego terminu określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie przekazał Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez Sąd. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Z. uznał go za bezprzedmiotowy. Wójt wyjaśnił, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnił skargę wniesioną do organu 25 września 2015 r. O uwzględnieniu skargi organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 12 października 2015 r., zobowiązując go jednocześnie do wskazania adresu do doręczeń. Pomimo niewskazania przez wnioskodawcę adresu do doręczeń Wójt 23 października 2015 r. przesłał wnioskodawcy odpowiedź w zakresie udzielenia informacji publicznej oraz przekazał w tym samym dniu skargę wraz z odpowiedzą na skargę i aktami sprawy do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. termin do 15 dni. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył niewykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt. 1 u.d.i.p. obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 P.p.s.a., ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 P.p.s.a., jak i w art. 21 pkt. 1 u.d.i.p. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt. 1 u.d.i.p.) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Z dokumentów przekazanych przez wnioskodawcę wynika, że skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosków z 22 maja 2015 r. i z 11 czerwca 2015 r. złożył w siedzibie organu 25 września 2015 r., a więc za ostateczny termin przekazania jej do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy uznać należy 12 października 2015 r. Wyjaśnić trzeba, że ostatni dzień terminu do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. wypadł 10 października 2015 r., czyli w sobotę. Zgodnie zaś z treścią art. 83 § 2 P.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub po dniach wolnych od pracy. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została oddana przez organ w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe w dniu 23 października 2015 r. i wpłynęła do Sądu 26 października 2015 r. Na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. została rozdzielona oraz zarejestrowana pod dwoma sygnaturami akt: II SAB/Wa 1022/15 (dotyczy bezczynności w przedmiocie wniosku z 22 maja 2015 r.) i II SAB/Wa 1023/15 (dotyczy bezczynności w przedmiocie wniosku z 11 czerwca 2015 r.), co nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny. Stwierdzić zatem należy, że Wójt przekazał dokumenty wymienione w treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ale z nieznacznym uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie. Wobec tego Sąd uznał wniosek R. N. za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł biorąc pod uwagę przede wszystkim nieznaczne uchybienie terminowi w wykonaniu obowiązku oraz uwzględnienie przez organ skargi na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (obwieszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2015 r., M.P. z 2015 r. poz. 221) wyniosła 3308,33 zł. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt. 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206 oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania Sąd uwzględnił kwotę wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł i opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia radcy prawnego mając na uwadze, że pełnomocnik skarżącego został zgłoszony do udziału w postępowaniu po przygotowaniu sprawy do rozpoznania. Podkreślić trzeba, że w piśmie procesowym z 30 listopada 2015 r. (które wpłynęło do Sądu w dniu 7 grudnia 2015 r.) pełnomocnik w istocie przyłączył się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego we wniosku, ale nie zapoznał się z aktami sprawy. Wprawdzie ww. piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego zawarł informację o wykonaniu przez skarżącego zarządzenia Sądu wzywającego do uiszczeniu wpisu sądowego, lecz informację tą, z uwagi na wcześniej dołączone do akt sprawy potwierdzenie z Rejestru Opłat Sądowych Sądu tego faktu, uznać należy za spóźnioną. Tym samym, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.), nie reprezentował w postępowaniu sądowym swego mocodawcy w sposób mający na celu ochronę prawną interesu podmiotu, na rzecz którego ta pomoc powinna być świadczona. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Jak też, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a. będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez NSA reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego wynikającej z art. 203 i 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 383–384). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a., powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy.