II SO/Wa 19/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A.S. o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] działającemu w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia 1. wymierzyć Dyrektorowi Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] działającemu w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych), 2. zasądzić od Dyrektora Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] działającego w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Pogotowiu Opiekuńczemu nr [...] im. [...] w [...] grzywny, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi z dnia [...] czerwca 2020 r. na bezczynność Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. na powyższy wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] działający w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] wniósł o jego oddalenie. Zwrócił uwagę, że ani Pogotowie Opiekuńcze nr [...] ani też Dyrektor Pogotowia Opiekuńczego nr [...] nie jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Zgodnie ze Statutem Pogotowia Opiekuńczego nr [...] w [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie likwidacji Centrum Administracyjnego nr [...] do obsługi placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, utworzenia Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] oraz zmiany statutów placówek opiekuńczo-wychowawczych, Pogotowie Opiekuńcze nr [...] jest jednostką budżetową [...] (§ 2 ust. 1), a jego działalnością kieruje Dyrektor Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] (§ 5 ust. 1). Tym samym brak jest podmiotu w postaci Dyrektora Pogotowia Opiekuńczego nr [...], na którego mogłaby być nałożona kara grzywny. Powyższy dokument w postaci uchwały Rady [...] stanowi akt prawa miejscowego, który jest powszechnie dostępny w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wobec tego A. S., składając wniosek o wymierzenie grzywny, powinien był ustalić właściwy podmiot. Niezależnie od powyższego podał, że Dyrektor Zespołu nr [...] o fakcie, iż za pośrednictwem platformy e-PUAP wpłynął przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie skarga na bezczynność uzyskał informację dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r., tj. w chwili otrzymania wezwania z Sądu. Pogotowie Opiekuńcze nr [...] nie dysponowało bowiem aktywnym elektronicznym dostępem do skrzynki podawczej e-PUAP. Wniosek o przyznanie dostępu został złożony w dniu [...] sierpnia 2020 r. (kopia wniosku w aktach), niezwłocznie po otrzymaniu wezwania z Sądu. Dostęp został przyznany w dniu [...] sierpnia 2020 r., a w dniu [...] sierpnia 2020 r. wysłano do wnioskodawcy dokumenty w postaci kserokopii sprawozdań finansowych za lata 2014-2018. W ocenie organu, mając na względzie przesłanki, o których mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., nie doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Piętnastodniowy termin, o którym mowa w ww. przepisach, do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę, rozpoczął swój bieg [...] sierpnia 2020 r., tj. w dniu w którym Dyrektor Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] dowiedział się o fakcie wpływu skargi za pośrednictwem platformy e-PUAP. Z jej treścią Dyrektor zapoznał się dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. Zaznaczył, że Dyrektor Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] nie jest organem, a jedynie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji, niebędącym organem władzy publicznej. Statutowym działaniem Pogotowia Opiekuńczego nr [...] jest przede wszystkim zapewnienie dzieciom całodobowej opieki i wychowania oraz zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb bytowych, rozwojowych, w tym emocjonalnych, społecznych i religijnych. Zespół nr [...] zaś, zapewnia jednostkom obsługiwanym (w tym Pogotowiu Opiekuńczemu nr [...]) obsługę m.in. organizacyjną i finansową, czuwając jednocześnie nad wykonywaniem przez te jednostki zadań statutowych. Z uwagi na fakt, że Dyrektor Zespołu nr [...] nie jest organem, ma ograniczoną liczbę pracowników, którzy mogą zostać oddelegowani do działań związanych z udostępnieniem informacji publicznej i przygotowywaniem zestawień, których żąda wnioskodawca. Podstawowym zadaniem, na którym skupiają się wszyscy pracownicy jest realizacja zadań statutowych związanych z zaspokojeniem potrzeb wychowanków, co jest szczególnie utrudnione w dobie epidemii koronawirusa SARS-CoV-2 i wymagało przedsięwzięcia dodatkowych środków i działań (m. in. przeszkolenia pracowników, opracowania stosownych instrukcji i zasad postępowania, pozyskania środków ochrony osobistej, pozyskania sprzętu umożliwiającego wychowankom naukę zdalną). Podkreślił, że przygotowywanie obszernych odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, jest utrudnione przez sezon urlopowy, jak również zmiany organizacyjno-prawne, jakie zostały wprowadzone z dniem [...] sierpnia 2020 r. Na mocy uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie zmiany nazw niektórych placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz zmieniająca uchwałę w sprawie likwidacji Centrum Administracyjnego Nr [...] do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzenia Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] oraz zmiany statutów placówek opiekuńczo-wychowawczych, doszło do wyodrębnienia blisko dziesięciu nowych placówek opiekuńczo-wychowawczych ze struktury jednostek podległych Zespołowi nr [...]. Pociągnęło to za sobą konieczność podjęcia działań związanych z przygotowaniem sprawozdań, raportów i protokołów oraz wielu dodatkowych czynności o charakterze formalnym. Wskazał, że na wypadek uznania przez Sąd, iż jednak doszło do uchybienia terminowi wniósł o wymierzenie grzywny w najniższej możliwej wysokości, bowiem ewentualne uchybienie obowiązkowi nastąpiło w szczególnie trudnych okolicznościach, z jakimi musi obecnie mierzyć się Dyrektor Zespołu nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, iż skierowanie przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej do samorządowej jednostce organizacyjnej - Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo – Wychowawczych Nr [...] w [...], w którym jako adresata wskazano placówkę tej jednostki organizacyjnej, tj. Pogotowie Opiekuńcze nr [...] im. [...] w [...], nie zwalnia podmiotu obowiązanego z powinności jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1492, z późn. zm.) zwanej dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne [...] realizujące zadania z zakresu wspierania rodziny i pieczy zastępczej, m.in. Pogotowie Opiekuńcze Nr [...] im. [...] w [...], jest Dyrektor Zespołu do obsługi Placówek Opiekuńczo – Wychowawczych Nr [...] w [...], co wynika § 2 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Centrum Administracyjnego nr [...] do obsługi placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, utworzenia Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] oraz zmiany statutów placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). Jak stanowi § 6 ust. 1 i 3 Statutu Zespołu do obsługi Placówek opiekuńczo – Wychowawczych Nr [...] w [...] stanowiącego załącznik Nr [...] do powyższej uchwały, do zakresu działania Dyrektora Zespołu należy w szczególności kierowanie działalnością Zespołu i reprezentowanie go na zewnątrz oraz kierowanie jednostkami obsługiwanymi przy pomocy wychowawcy oraz wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do pracowników tych jednostek. W świetle powyższych ustaleń nie może budzić wątpliwości skuteczność złożenia przez skarżącego wniosku do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z tych samych względów nie można uznać wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy za niedopuszczalny z tej przyczyny, iż jako podmiot zobowiązany skarżący wskazał Pogotowie Opiekuńcze Nr [...] w [...] zamiast Dyrektora Zespołu, któremu przyznano wyłączne kompetencje do reprezentowania jednostek organizacyjnych mu podległych (zgodnie z § 3 załącznika Nr [...] do powołanej uchwały, Pogotowiem Opiekuńczym Nr [...] kieruje Dyrektor Zespołu). Stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1492, z późn. zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W myśl art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-represyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednak wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156, które Sąd w tym składzie podziela i przyjmuje jako własny). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że fakt przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie na organ grzywny nie może przesądzać o braku przesłanek do jej wymierzenia. Podobnie, przyczyny które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w zakreślonym przez prawo terminie oraz okres uchybienia, nie mają znaczenia dla możliwości wymierzenia grzywny, a mogą jedynie rzutować na jej wysokość (Sąd podziela pogląd wyrażony w tym względzie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 278/13; z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13; z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt: I OZ 68/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 169/15, dostępnych pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2). Sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, skierowana za pośrednictwem organu, wpłynęła do Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...], za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu [...] czerwca 2020 r. (dowód: urzędowe poświadczenie przedłożenia znajduje się w aktach sądowych). Organ przesłał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy w dniu [...] sierpnia 2020 r. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 470/20. Wskazane okoliczności świadczą zatem, że organ nie dochował obowiązku przekazania skargi w ustawowym terminie, którego bieg zakończył się z dniem [...] lipca 2020 r. Z zestawienia powyższych dat wynika, że organ wykonał obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy 34 dni po upływie piętnastodniowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wyjaśnienia Dyrektora Zespołu nr [...] należy uznać za niewystarczające. Organ powinien we własnym zakresie zapewnić prawidłowy wewnętrzny obieg korespondencji, umożliwiający mu terminową reakcję na otrzymany wniosek. Organizacja wewnątrz organu nie może obciążać podmiotów zewnętrznych, realizujących swoje uprawnienie do wnioskowania o informację publiczną. Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114), podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 powołanej ustawy elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, a stosownie do art. 3 pkt 13 elektroniczna platforma usług administracji, tj. e-PUAP to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. Wobec powyższego, brak na stronie podmiotowej BIP adresu (odnośnika) do elektronicznej skrzynki podawczej danego podmiotu lub jej nieobsługiwanie jest ewidentnym i niedającym się niczym usprawiedliwić naruszeniem prawa. Tym bardziej, że od grudnia 2013 r. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (e-PUAP) jest wyposażona w niezbędne mechanizmy pozwalające na automatyczną instalację skrzynki oraz formularza pisma ogólnego, tworzącego się na podstawie wzoru numer [...] (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Z kolei, do obowiązków organu administracji publicznej, który pomimo istniejącego obowiązku, nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszelkie więc skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami, np. poczty elektronicznej czy systemu e-PUAP nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, a więc na podmioty korzystające z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalając zaś wysokość grzywny, Sąd brał pod uwagę, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania w trybie dostępu do informacji publicznej, które zawiera bardziej restrykcyjne unormowania co do terminu przekazania skargi Sądowi, a także fakt, że opóźnienie organu w wykonaniu powyższego obowiązku nie było znaczne. Jednocześnie Sąd uwzględnił okoliczność, że przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ (podmiot obowiązany) obowiązek wypełnił. Sąd uwzględnił także to, iż nieprzekazanie skargi nie wynikało z lekceważenia prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej, lecz spowodowane zostało obiektywnymi trudnościami, na które Dyrektor Zespołu powołał się w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. Z wyjaśnień Dyrektora Zespołu nr [...] działającego w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] wynika, że o fakcie, iż za pośrednictwem platformy e-PUAP wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie skarga na bezczynność uzyskał informację dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r., tj. w chwili otrzymania wezwania z Sądu do nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Pogotowie Opiekuńcze nr [...] nie dysponowało aktywnym elektronicznym dostępem do skrzynki podawczej e-PUAP. Wniosek o przyznanie dostępu został złożony przez Dyrektora Zespołu nr [...] działającego w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. (dowód: kopia wniosku w aktach sądowych), niezwłocznie po otrzymaniu wezwania z Sądu. Został on przyznany w dniu [...] sierpnia 2020 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że grzywną adekwatną w przypadku niniejszej sprawy jest kwota 100 zł. W ocenie Sądu wpłynie ona na Dyrektora Zespołu do Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych nr [...] w [...] działającego w imieniu Pogotowia Opiekuńczego nr [...] im. [...] w [...] dyscyplinująco i w przyszłości podmiot ten nie będzie przekraczał piętnastodniowego terminu do przekazania do sądu administracyjnego skargi, dotyczącej spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art.154 § 6 P.p.s.a. i art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w punkcie 2 sentencji postanowienia, obejmujących wpis od wniosku – 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.