II SO/Wa 24/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. K. o wymierzenie grzywny Polskiej Izbie Gospodarczej [...] z siedzibą w [...] za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych postanawia 1. wymierzyć Polskiej Izbie Gospodarczej [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 600 zł (sześćset złotych), 2. zasądzić na rzecz A. K. od Polskiej Izby Gospodarczej [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28 marca 2014 r. A. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Polskiej Izbie Gospodarczej [...] z siedzibą w [....] grzywny za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), tj. nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku A. K. podał, że w skardze wniesionej, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 stycznia 2014 r. zarzucił Polskiej Izbie Gospodarczej [...] z siedzibą w [...], zwanej dalej P., bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 13 listopada 2013 r. Wskazał, że skarga został doręczona P. w dniu 21 stycznia 2014 r., a zatem 15- dniowy termin na jej przekazanie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął w dniu 5 lutego 2014 r. Ponadto podał, że, w jego ocenie, P., jako samorząd gospodarczy, podlega podmiotowemu zakresowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, co znajduje potwierdzenie w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, P., w pierwszej kolejności, odniosła się do zasadności skargi na bezczynność. W tym zakresie wskazała, że w dniu 25 listopada 2013 r. udzieliła wyczerpującej odpowiedzi na wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej w zakresie wykonywania komercyjnej usługi w postaci przeprowadzania kontroli rewizorskich na zlecenie przewoźnika. Jednocześnie powołała się na treść art. 33a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe i stwierdziła, że to ten właśnie przepis wyjaśnia, kto ma uprawnienia do kontroli pasażerów i kto wydaje stosowne dokumenty. Ponadto podała, że dokumenty wymienione przez skarżącego zarówno we wniosku, jak i w skardze, z uwagi na brak podstaw prawnych, nie są wydawane przez P. Stwierdziła też, że w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłaby powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ usługę kontroli rewizorskiej wykonuje właśnie w charakterze przedsiębiorcy, a nie w charakterze organizacji samorządu gospodarczego, przy czym, jak podkreśliła dalej, z przepisu art. 6 ust 1 pkt 4 tej ustawy wyraźnie wynika, że obowiązek nałożony na organizację samorządu gospodarczego dotyczy wyłącznie majątku tej organizacji, a nie prowadzonej komercyjnie działalności gospodarczej. Z kolei w odniesieniu do zarzutu wniosku o wymierzenie grzywny, P. wyjaśniła, że skarżący dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wywodząc, że na Izbie ciąży obowiązek przekazania skargi. Zdaniem P., zarówno w przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a., jak też w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mowa jest, odpowiednio o: "administracji publicznej" i "decyzji administracyjnej", a art. 54 § 2 P.p.s.a. wyraźnie przypisuje obowiązek przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt "organowi". W tej sytuacji P. doszła do przekonania, że skoro żaden przepis nie łączy obowiązku przekazania skargi z podmiotem, który nie wydawał decyzji administracyjnej, to obowiązek ten nie dotyczył P.. W replice na powyższą odpowiedź, skarżący podniósł, że strona przeciwna w swoim piśmie procesowym skupiła się przede wszystkim na zasadności skargi, czyli odniosła się do innego przedmiotu postepowania, odmiennego od przedmiotu postępowania wszczętego wnioskiem o wymierzenie grzywny. W sprawach o wymierzenie organowi grzywny badaniu podlega bowiem wyłącznie obowiązek organu określony w art. 54 § 2 P.p.s.a. Natomiast ustosunkowując się do wskazanych przez organ przyczyn nieprzekazania skargi, skarżący stwierdził, że powoływana przez organ błędna interpretacja przepisów o obowiązkach, którym uchybił nie czyni wymierzenia grzywny niezasadnym. Stanowisko organu może jedynie mieć wpływ na miarkowanie wysokości grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy również wyjaśnić, że przepis art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter przepisu procesowego, co oznacza, że nakłada określony obowiązek procesowy na wszystkie podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej i to niezależnie, czy są to organy administracji publicznej, czy też inne podmioty, które z uwagi na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mieszczą się w jej zakresie podmiotowym i przedmiotowym. W konsekwencji każdy podmiot mieszczący się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w postępowaniu sądowoadministracyjnym status organu. Z akt sprawy wynika, że skarga na bezczynność P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 21 stycznia 2014 r. Okoliczności tej strona przeciwna w żaden sposób nie zakwestionowała. Toteż skarga winna zostać przekazana do Sądu najpóźniej w dniu 5 lutego 2014 r. Bezsporne jest również, że skargi tej organ do dnia dzisiejszego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie przekazał. Ponadto z wyrażonego w odpowiedzi na wniosek stanowiska procesowego organu wynika, że organ mylnie utożsamia załatwienie wniosku o dostęp do informacji z obowiązkiem przekazania Sądowi skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku. W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że Sąd kwestię wywiązania się organu z obowiązku rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej dokonuje właśnie w oparciu o przekazane przez organ dokumenty w postaci: skargi na bezczynność, odpowiedzi na skargę, akt administracyjnych oraz stanowisk i wniosków stron złożonych już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Obowiązek przekazania akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę ma zatem charakter obiektywny i jest niezależny od okoliczności, czy skarga jest niezasadna, czy też niedopuszczalna. Natomiast organ ma prawo odnieść się do kwestii zasadności, czy niedopuszczalności skargi, a tym samym także co do sposobu i terminu rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej w przekazywanej Sądowi odpowiedzi na skargę, wnosząc odpowiednio: o jej oddalenie, odrzucenie, albo umorzenie postępowania. Jest to jednak czynność procesowa podejmowana w zupełnie innym postępowaniu – postępowaniu wszczętym skargą, a nie wnioskiem o wymierzenie grzywny. Tym samym treść odpowiedzi organu na wniosek o wymierzenie grzywny wskazuje, że organ bezpodstawnie, wbrew treści art. 54 § 2 P.p.s.a. (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), odstąpił od przekazania Sądowi skargi A. K. z dnia 17 stycznia 2014 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przedstawiona zaś argumentacja organu, w świetle powyższych uwag, powinna być zamieszczona w odpowiedzi na skargę. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, w ogóle nie przekazał określonych w art. 54 § 2 ustawy dokumentów, a mając na względzie szczególną regulację art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziło to do istotnego naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do ochrony sądowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1108/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/BE52D92D84). Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno –podmiotowy, gwarancyjny charakter. Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy, nie trafiły do Sądu, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Natomiast stanowisko organu co do błędnej interpretacji przepisów nakładających obowiązek przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy Sąd wziął pod uwagę ustalając wysokość wymierzonej grzywny. Tym samym ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek A. K. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 600 zł. Przy czym, wymierzenie grzywny nie zwalnia P. z obowiązku wymienionego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. także art. 55 § 2 i § 3 P.p.s.a.) i obowiązku tego podmiot ten musi dopełnić. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013 r. i w drugim półroczu 2013 r. M.P. z 2014 r. Poz. 158) wyniosła 3.191,93 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 wyżej wymienionej ustawy.