II SO/Wa 34/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. M. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Dyrektorowi Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad grzywnę w wysokości 300 zł (słownie: trzysta złotych); 2. zasądzić od Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz wnioskodawcy J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z [...] września 2023 r. J. M. (dalej: "wnioskodawca") zażądał wymierzenia Dyrektorowi Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Dyrektor Oddziału", "organ") grzywny nie niższej niż 5% maksymalnego wymiaru za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jego skargi z 23 lipca 2023 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z odpowiedzią na ww. skargę i aktami administracyjnymi. Ponadto wnioskodawca domagał się zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że ustalił w Wydziale Informacji Sądowej tutejszego Sądu, iż jego skarga nie została przekazana przez organ w ustawowym terminie, tj. w terminie 15 dni, przewidzianym w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie wnioskodawca przyznał, że po otrzymaniu jego skargi na bezczynność Dyrektor Oddziału udostępnił mu wnioskowaną informację. Zaakcentował przy tym, iż obowiązek przekazania przez organ skargi sądowi administracyjnemu istnieje niezależnie od udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek informacyjny. Ponadto, jak podał wnioskodawca, Dyrektor Oddziału nie po raz pierwszy dopuszcza się przekroczenia ustawowego terminu w przekazaniu skargi, gdyż została mu już wymierzona grzywna w sprawie o sygn. akt II SO/Wa 20/22. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Oddziału podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") z 29 września 2023 r., zaznaczając, iż "pieniacki i uporczywy charakter działalności" wnioskodawcy jednoznacznie zdefiniował w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 550/23. Natomiast w ww. piśmie z 29 września 2023 r. wniesiono o oddalenie skargi i zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, stosownie do treści art. 208 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Podkreślono, że wnioskodawca we wniosku nie wskazał, aby domagał się udostępnienia żądanej informacji w trybie u.d.i.p., dlatego udzielono mu odpowiedzi w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). W omawianym piśmie stwierdzono również, iż Dyrektor nie jest organem administracji publicznej – jest nim GDDKiA, zatem Sąd nie może wymierzyć grzywny Dyrektorowi Oddziału. Dalej w piśmie z 29 września 2023 r. GDDKiA odnotował, że wnioskodawca "nader intensywnie" kieruje do różnych oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności w zakresie projektów organizacji ruchu. Zdaniem GDDKiA, nie jest to podyktowane troską o dobro publiczne, lecz własnymi potrzebami wnioskodawcy związanymi z prowadzoną działalnością. Mamy więc do czynienia z nadużywaniem prawa do informacji publicznej oraz wywodzeniem przedwczesnych i wadliwych wniosków o wymierzenie grzywny. W piśmie z 23 grudnia 2023 r. wnioskodawca uznał, iż zarzut braku troski o dobro publiczne pozostaje bez związku z bezczynnością organu. Jest on jednak bezpodstawny, bo dzięki wnioskom wnioskodawcy na ponad 500 polskich drogach doprowadzono organizację ruchu do zgodności z obowiązującymi przepisami. Również warszawski oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dokonał modyfikacji organizacji ruchu na podstawie każdego wniosku wnioskodawcy. Jego wniosek nie byłby konieczny, gdyby organ prawidłowo i rzetelnie realizował swoje obowiązki w zakresie okresowych przeglądów organizacji ruchu. Także członkostwo wnioskodawcy w stowarzyszeniu [...] nie ma związku z realiami niniejszej sprawy. Fakt przynależności do jakiejś organizacji nie wpływa w żaden sposób na prawo do informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Powyższy przepis stanowi lex specialis względem art. 54 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W komunikacie z 9 lutego 2023 r., wydanym w oparciu o art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.), Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłosił, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6346,15 zł. Według art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera normę zmierzającą do dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., obok funkcji dyscyplinującej, jest też funkcja represyjna służąca ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto omawiana grzywna pełni funkcję prewencyjną, ponieważ ma zapobiegać naruszeniom prawa polegającym na przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 328/12 i uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu administracyjnego do wymierzenia grzywny, lecz kreuje uprawnienie w tym przedmiocie – "sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie sądu ma więc charakter uznaniowy. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość, sąd administracyjny może brać pod uwagę takie okoliczności jak: charakter sprawy; pozycję i sytuację organu administracji; przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy; czy przed rozpatrzeniem wniosku organ wypełnił ten obowiązek i czy przekazanie kompletnych akt sprawy opóźniło jej rozpoznanie; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; czas, jaki upłynął od wniesienia skargi; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ przedmiotowego obowiązku, innymi słowy, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej (vide postanowienie NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 167/22 i powołane tam orzeczenia NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13 i z 22 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 382/14). W ocenie tut. Sądu, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wnioskodawcy wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi wnioskodawcy na bezczynność Dyrektora Oddziału w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 550/23. Z akt sądowych tej sprawy wynika, że powyższa skarga została nadana do organu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 23 lipca 2023 r. (niedziela) i doręczona organowi w dniu następnym, tj. 24 lipca 2023 r., a zatem 15-dniowy termin do jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi upływał 8 sierpnia 2023 r. Natomiast Dyrektor Oddziału wypełnił przedmiotowy obowiązek 7 września 2023 r., co wskazuje na opóźnienie organu w wymiarze 30 dni. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania skargi do Sądu nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide ww. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, a także D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, Przegląd Prawa Publicznego z 2009 r. nr 10, s. 73-78). Przekazanie skargi nie zmienia zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Adresatem przedmiotowej skargi był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a z jej treści (w przeciwieństwie do treści wniosku z [...] lipca 2023 r., który nie odwołuje się do u.d.i.p.) bezsprzecznie wynikało, że dotyczy ona dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego, nie powinno budzić wątpliwości Dyrektora Oddziału, iż skargę należało przekazać do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania, stosownie do treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Nie można podzielić poglądu organu, że tylko na GDDKiA może być nałożona grzywna. Otóż w ramach sprawy o wymierzenie grzywny sąd administracyjny wyłącznie bada, czy organ był zobowiązany do przekazania skargi sądowi, a jeżeli tak, to czy i w jakim terminie to uczynił. W związku z wpłynięciem w dniu 24 lipca 2023 r. do Dyrektora Oddziału skargi wnioskodawcy na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, po stronie Dyrektora Oddziału powstał obowiązek przekazania tej skargi jej adresatowi (tj. tutejszemu Sądowi) wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. (tj. 15 dni), bez względu na to, czy organ uważa się za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej bądź czy w jego ocenie wniosek dotyczy informacji publicznej. Tego rodzaju wątpliwości organ może przedstawić w odpowiedzi na skargę, lecz po pierwsze nie mają one żadnego wpływu na sam obowiązek przekazania sądowi skargi, a po wtóre ich rozstrzygnięcie leży w gestii sądu administracyjnego w ramach sprawy ze skargi na bezczynność. Zatem w przypadku nieprzekazania lub nieterminowego przekazania skargi, sąd administracyjny może nałożyć grzywnę na Dyrektora Oddziału jako podmiot, na którym ciążył ten obowiązek, co zresztą zaaprobował NSA w postanowieniu z 30 września 2021 r., sygn. akt III OZ 676/21. W konsekwencji nie ma też racji wnioskodawca, że tutejszy Sąd wymierzył grzywnę Dyrektorowi Oddziału w sprawie o sygn. akt II SO/Wa 22/20 – adresatem tej grzywny był bowiem GDDKiA. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ przekazał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny oraz prewencyjny; nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania, jakich dopuścił się Dyrektor Oddziału, występowały w przyszłości. Wymierzając grzywnę w wysokości 300 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił: szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) i związany z nim skrócony termin do wykonania ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy; skalę opóźnienia (30 dni); przekazanie przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny; przyczyny opóźnienia (bardzo liczną korespondencję wnioskodawcy, którą organ określił jako działalność o "pieniackim i uporczywym" charakterze, nierozpoznanie wniosku jako złożonego w trybie u.d.i.p.), jak również fakt, że dotychczas tutejszy Sąd nie wymierzał Dyrektorowi Oddziału grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Nadto Sąd informacyjnie wskazuje, iż art. 208 p.p.s.a., pozwalający na obciążenie obowiązkiem zwrotu określonych kosztów w całości lub w części tej strony (skarżącego/wnioskodawcy lub organu), która swoim niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym zachowaniem koszty te wywołała, dotyczy zachowania w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś przed tym postępowaniem (vide postanowienie NSA z 28 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 284/04). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.