II SO/Wa 41/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. O. o wymierzenie Dyrektorowi [...] Parku Narodowego grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Dyrektorowi [...] Parku Narodowego grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi z dnia 28 lipca 2017 r. na bezczynność [...] Parku Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; 2. zasądzić od [...] Parku Narodowego na rzecz skarżącego M. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. O. (dalej także: "wnioskodawca" lub "strona skarżąca"), reprezentowany przez adwokata, powołując się na przepis art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi [...] Parku Narodowego grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi z dnia 28 lipca 2017 r. na bezczynność [...] Parku Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie, we wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, to jest w kwocie 480 złotych, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny strona skarżąca podniosła, że w dniu 1 sierpnia 2017 r. została wniesiona do tut. Sądu, za pośrednictwem organu, skarga na bezczynność [...] Parku Narodowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie tylko nie przekazał skargi sądowi, lecz pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. zwrócił pełnomocnikowi wnioskodawcy oba egzemplarze skargi wskazując, że w ocenie organu skarga została "błędnie przesłana". Wnioskodawca zwrócił uwagę, że organ z rażącym naruszeniem prawa, uzurpując sobie uprawnienia zastrzeżone do wyłącznej kompetencji sądu administracyjnego, dokonał "oceny" zasadności skargi wskazując, iż zdaniem organu skarga "jest niezasadna". W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor [...] Parku Narodowego wniósł o jego oddalenie oraz o nieobciążanie organu kosztami postępowania sądowego, w tym kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi Dyrektor [...] Parku Narodowego wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej, w którym skarżący M. O. wnosił o "udostępnienie jednego egzemplarza" Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących, organ powiadomił wnioskodawcę, że Atlas Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących jest wydawnictwem o charakterze dydaktycznym, którego wydawcą jest Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi w L. Organ wskazał jednocześnie, iż poinformował wnioskodawcę, iż wspomniany Atlas zostanie mu udostępniony i bez przeszkód może się zapoznać z tym wydawnictwem w bibliotece [...] Parku Narodowego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotowy Atlas jest chroniony przepisami prawa autorskiego. Dyrektor [...] Parku Narodowego uznał, że skierowanie skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a także wniosku o wymierzenie organowi grzywny, jest nadużyciem prawa do wykorzystywania instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Zdaniem organu, działania wnioskodawcy, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, musi być uznane za nadużycie prawa do sądu. Organ wskazał przy tym, że z posiadanych przez niego informacji wynika, iż skarżący M. O. wystosował wnioski o udostępnienie Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących także do innych parków i pomimo odpowiedzi, również jak w tym przypadku, skierował przeciwko innym parkom skargi do sądów. Dyrektor [...] Parku Narodowego zauważył ponadto, że wnioskodawca wraz z Kancelarią Adwokacką adw. L. K. w poprzednich latach masowo kierował pozwy przeciwko osobom korzystającym z map, część z tych spraw przegrywając. W konsekwencji, Dyrektor [...] Parku Narodowego uznał, że kierując skargi do sądów, stronie skarżącej bardziej zależy na czerpaniu korzyści finansowych z mniej lub bardziej świadomych naruszeń prawa. Organ wyjaśnił ponadto, że nie uzurpuje sobie prawa do wyręczania Sądu, jednakże był zaskoczony zarzutem, że doszło do bezczynność z jego strony w zakresie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy do strony została wysłana korespondencja zawierająca informację, że Atlas Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących zostanie udostępniony i bez przeszkód można się zapoznać z tym wydawnictwem w bibliotece [...] Parku Narodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest dostęp do informacji publicznej, należało wziąć pod uwagę również treść art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z zakresu udostępniania informacji publicznych następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Wskazać należy, że w związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienie przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni także funkcję represyjną. Jest ona uzasadniona potrzebą ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, Lex nr 530144). Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący M. O., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, pismem z dnia 28 lipca 2017 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem [...] Parku Narodowego - skargę na bezczynność tego organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor [...] Parku Narodowego obowiązany był do przekazania skargi do Sądu w terminie 15 dni. Tymczasem, organ ten, przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r., zwrócił skarżącemu nadesłaną skargę uznając, że została błędnie przesłana, a ponadto stwierdził, że skarga jest niezasadna. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro organ nie przekazał Sądowi wspomnianej wyżej skargi, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie wniosku zgłoszonego przez stronę skarżącą. Jednocześnie, trzeba wyraźnie zaakcentować, że obowiązek organu przekazania sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uznaje, że skarga jest oczywiście bezzasadna. Ponadto, nie ma żadnego znaczenia dla obowiązku przekazania skargi do sądu w ustawowo wyznaczonym terminie, udostępnienie informacji publicznej nawet z usprawiedliwionym opóźnieniem. Już samo żądnie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, czy też bezzasadna, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do sądu administracyjnego. To bowiem rolą sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10, z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10, z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 410/11). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem podstawa do wymierzania organowi grzywny, jako sankcji za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie do przyjęcia jest bowiem, aby organ zamiast przekazania skargi do Sądu odsyłał ją skarżącemu, twierdząc, że jest rzekomo bezzasadna. Ponadto, wymierzając grzywnę Sąd uznał, że grzywna ta będzie pełniła również funkcję prewencyjną i służyć będzie zapobieganiu naruszeniom przez organ prawa w przyszłości. Uzasadniając wysokość wymierzonej organowi grzywny, Sąd uznał, że jest ona współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazać należy, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Określając wysokość grzywny, Sąd bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte w danej sprawie przez organ działania w celu załatwienia sprawy. W tej sytuacji, Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, wymierzona grzywna w kwocie 100 zł będzie stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi oraz wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do wysokości zasądzonych kosztów postępowania sądowego, wskazać należy, że zgodnie z art. 206 p.p.s.a., sąd administracyjny może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Jak wskazuje się w literaturze, możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek". Doktryna zaznacza, że art. 206 p.p.s.a. przyznaje po stronie uznanie, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności" (zob. m.in. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 774). Jednocześnie, należy zauważyć, że w orzecznictwie uznaje się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (vide: postanowienie NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; podobnie: wyrok NSA z dnia 14 lutego 201 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Uzasadnionym przypadkiem pozwalającym zastosować art. 206 p.p.s.a. jest również powzięcie przez sąd administracyjny poważnych, uzasadnionych znanymi mu okolicznościami wątpliwości, czy wniesienie w sprawie skargi nie stanowi nadużycia prawa. Jak szczegółowo wyjaśniono to w postanowieniu NSA z dnia 16 października 2015 r. (I OSK 1992/14), nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W największym zaś skrócie, celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron - może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Sąd podziela wątpliwość Dyrektora [...] Parku Narodowego, czy celem wniosku o informację publiczną - jak też późniejszej skargi - jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu. Wskazują na to okoliczności podniesione w odpowiedzi na wniosek: seryjność i podobieństwo skarg M. O. (według Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach, kilkanaście spraw z zakresu informacji publicznej przeciwko różnym parkom krajobrazowym z udziałem tego samego pełnomocnika), oraz wniesienie skargi bez podjęcia innych działań sygnalizujących organowi, że udzielona odpowiedź jest niepełna. Rodzi to uzasadnione doświadczeniem życiowym wątpliwości, czy istotnie funkcją skargi jest doprowadzenie do uzyskania żądanej informacji, czy też do uzyskania zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika. Jednocześnie, treść wniosku wskazuje na niewielki wkład występującego w sprawie pełnomocnika profesjonalnego. Konkludując, Sąd uznał, że zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie art. 206 p.p.s.a. i orzekł o odstąpieniu w części od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Dyrektora [...] Parku Narodowego na rzecz M. O. reprezentowanego przez pełnomocnika profesjonalnego, ograniczając wysokość zasądzonych kosztów do kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi. W ocenie Sądu, realizacja przez stronę swojego uprawnienia do dochodzenia praw przed sądem wymagała poniesienia kosztów w wysokości 100 zł tytułem wpisu sądowego od wniosku. Ponieważ wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania mogła ograniczyć się jedynie do kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi, Sąd uznał, że zasądzanie kosztów postępowania w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie pełnomocnika byłoby niewspółmierne. Jakkolwiek postawa organu przejawiająca się w odesłaniu stronie skargi zdecydowanie nie zasługuje na aprobatę, to jednak nie do przyjęcia jest obciążanie organu kosztami wynagrodzenia pełnomocnika w sytuacji, gdy - jak już wyżej wskazano - skarga jest seryjna a jej treść wskazuje na niewielki wkład pełnomocnika. Wobec powyższego, na podstawie art. 200 i art. 206 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 2 postanowienia.