II SO/Wa 46/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku L.D. o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych w sprawie ze skargi L.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 800 zł (osiemset złotych), 2. zasądzić na rzecz L.D. od Komendanta Głównego Policji kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 czerwca 2013 r. L.D. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, opatrzone tą samą datą, pismo, w którym zawarł wniosek o wymierzenie grzywny Komendantowi Głównemu Policji za niewywiązanie się w terminie z obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę i przekazania jej Sądowi wraz ze skargą i aktami sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że w dniu [...] marca 2012 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, a następnie, w związku z bezczynnością organu w tym przedmiocie, w dniu 25 lipca 2012 r., za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Następnie skarżący podkreślił, że mimo ciążącego na Komendancie Głównym Policji obowiązku, organ obowiązku tego nie wykonał, a zwłoka organu w tym zakresie przekroczyła 10 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. przesłał Komendantowi Głównemu Policji odpis wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny. Jednocześnie Sąd wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek zakreślając termin 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Odpis wniosku wraz z wezwaniem został doręczony organowi w dniu 17 czerwca 2013 r. Odpowiedź na wniosek Komendant Główny Policji złożył w dniu 30 lipca 2013 r. Wystąpił w niej do Sądu o niewymierzanie grzywny z uwagi na poczynione we własnym zakresie ustalenia, z których wynika, że skarga z dnia 25 lipca 2012 r. do organu w ogóle nie wpłynęła. Stwierdził również, że treść pism skarżącego jest lakoniczna i utrudnia dokonanie stosownych ustaleń tak co do wpływu jego pism, jak i udzielonych skarżącemu przez organ odpowiedzi. W replice na odpowiedź na wniosek, skarżący podkreślił, że, wbrew twierdzeniom organu, pisma składane do organu są uzasadnione prawnie i merytorycznie, natomiast organ i jego pracownicy przetrzymują dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) ustawodawca art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 powyższej ustawy, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej L.D. wniósł bezpośrednio do Sądu w dniu 13 września 2012 r. Ponadto w piśmie przewodnim, przy którym wniósł skargę, wyjaśnił, iż tę samą skargę wniósł za pośrednictwem organu w dniu 25 lipca 2012 r., lecz z uwagi na niedopełnienie przez organ obowiązku jej przekazania wnosi ją również bezpośrednio do Sądu. Następnie skarga ta została przekazana przez Sąd Komendantowi Głównemu Policji przy piśmie z dnia 19 września 2012 r., II KO/Wa 379/12, i wpłynęła do organu w dniu 21 września 2012 r. Ponadto we wskazanym powyżej piśmie Sąd pouczył organ zarówno o treści art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też o treści art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji termin na wykonanie obowiązku przewidzianego w powyższych przepisach upłynął, zgodnie z treścią art. 83 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z dniem 8 października 2012 r. Jednakże organ mimo prawidłowego doręczenia skargi przez Sąd w ogóle nie wykonał obowiązku jej przekazania wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Tym samym stwierdzić należy, że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny opóźnienie organu wyniosło prawie 10 miesięcy. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ustawy sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej - z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco - restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter represyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno –podmiotowy, gwarancyjny charakter. Z akt sprawy wynika, że skarga została przekazana do organu przez Sąd wraz ze stosownym pouczeniem o ustawowym, krótszym terminie na wykonanie obowiązku przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. W rezultacie już od dnia doręczenie skargi organ winien mieć na względzie, że pismo skarżącego z dnia 24 lipca 2012 r. jest skargą wniesioną do Sądu na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, a przekazanie skargi do Sądu winno nastąpić w ciągu 15 dni. Stąd też w sytuacji, gdy skarga oraz odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy nie została przekazana do Sądu, a skarżący został w istocie pozbawiony ochrony sądowej swego prawa w gwarantowanych ustawą terminach, odstąpienie od wymierzenia grzywny przeczyłoby przypisanej tej instytucji funkcji. Tym bardziej, że organ, nie skorzystał z możliwości wyjaśnienia przyczyn powstałego uchybienia terminowi w przekazaniu wymaganych ustawowo dokumentów i nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie mu grzywny. Należy bowiem zauważyć, że o ile obowiązek rozpatrzenia wniosku jest realizacją publicznego, konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, to obowiązek przekazania skargi w krótszym – piętnastodniowym terminie jest z kolei wyrazem konstytucyjnej ochrony sądowej tego prawa (art. 45 w zw. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ustalone tym samym w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 ustawy i z tej przyczyny Sąd uznał wniosek L.D. za uzasadniony. Sąd wziął pod uwagę wskazane okoliczności i z tego powodu wymierzył grzywnę w wysokości 800 zł. Dodać należy, że jednokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r., M.P. z 2013 r. poz. 107) wyniosła 3.080,84 zł (art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 wyżej wymienionej ustawy.