II SO/Wa 46/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. S. o wymierzenie grzywny Komisji [...] za nieprzekazanie skargi z dnia 20 czerwca 2016 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia 1. wymierzyć Komisji [...] grzywnę w wysokości 300 zł (trzysta złotych), 2. zasądzić od Komisji [...] na rzecz J. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 sierpnia 2016 r. J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Komisji [...], zwanej dalej "Komisją", za nieprzekazanie skargi z dnia 20 czerwca 2016 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w dniu 22 czerwca 2016 r. wniósł za pośrednictwem Komisji skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że skarga ta wpłynęła do organu w dniu 29 czerwca 2016 r. Skarżący podał również, że w dniu 17 sierpnia 2016 r. wystąpił do Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z zapytaniem o stan jego sprawy. W dniu 19 sierpnia 2016 r. otrzymał odpowiedź wskazującą, że nie odnotowano w Sądzie wpływu jego skargi. Do wniosku skarżący dołączył kopię skargi oraz kopię korespondencji z Komisją w sprawie dostępu do informacji publicznej. Odpis wniosku Sąd przesłał na adres Komisji wskazany we wniosku o wymierzenie grzywny. W dniu 27 września 2016 r. do Sądu została zwrócona przez Pocztę Polską przesyłka zawierająca powyższy wniosek z adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu i zwrocie z uwagi na niepodjęcie w terminie. W dniu 30 września 2016 r. Sąd ponownie przesłał tę przesyłkę na adres Komisji wynikający z jednego z załączników do wniosku, tj. ul. [...]. Przesyłka ta w dniu 21 października 2016 r. również została zwrócona do Sądu z adnotacją o jej dwukrotnym awizowaniu i zwrocie z uwagi na niepodjęcie w terminie. W tej sytuacji, w dniu 7 listopada 2016 r., Sąd przesłał wniosek skarżącego na adres: Komisja [...], Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych, ul. [...]. W dniu 28 listopada 2016 r. do Sądu wpłynęła skarga J. S. z dnia 20 czerwca 2016 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią Komisji na skargę. Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. Sąd wezwał Komisję do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. W tym samym dniu do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego z dnia 24 listopada 2016 r. W piśmie tym skarżący wskazał, że jego skarga nie została przesłana do Sądu pomimo, tego, iż z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że powinna ona być przekazana w terminie 15 dni. Skarżący podniósł również, że Sąd trzykrotnie wzywał organ do przesłania skargi, pomimo tego skarga nie została przekazana. Skarżący zarzucił, że Komisja w oczywisty sposób, celowo, rażąco i długotrwale narusza przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego jego wniosek o wymierzenie grzywny jest uzasadniony. W dniu 21 grudnia 2016 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź Komisji na wniosek, w którym wniosła o jego oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że Komisja działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2014 roku poz. 1798), oraz wydanego na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M. P. Nr 77, poz. 730). W myśl przepisów ustawy i powołanego Zarządzenia Komisja została powołana do prowadzenia postępowań regulacyjnych, a obsługę kancelaryjno-biurową Komisji zapewnia Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komisji podniosła, że nie sposób utożsamiać jej z organami administracji publicznej. Komisja nie ma pracowników, nie ma własnego budżetu, sprzętu biurowego, a działa periodycznie na posiedzeniach w zespołach orzekających pod kierunkiem dwóch współprzewodniczących, z których jednego wyznacza właściwy Minister, a drugiego Związek [...]. Poza uprawnieniami do prowadzenia spraw regulacyjnych Komisja [...] nie posiada innych kompetencji do załatwiania spraw, które można by uważać za wykonywanie zadań publicznych, a katalog spraw podlegających prowadzeniu przez Komisję [...] został zamknięty wraz z upływem ustawowego terminu na wnoszenie wniosków regulacyjnych, stanowiąc numerus clausus jej zadań. Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. Sąd wezwał Komisję do udzielenia informacji, kiedy skarga J. S. z dnia 20 czerwca 2016 r. została przekazana Komisji oraz jakie były powody jej przekazania do Sądu dopiero w listopadzie 2016 r. W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. Komisja wyjaśniła, że skarga J. S. wpłynęła do Komisji w dniu 30 czerwca 2016 r. Ponadto organ wskazał, że Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych obsługujący technicznie Komisję od lipca rozpoczął przeprowadzkę z ulicy [...] do nowej siedziby na ulicy [...]. Przeprowadzka trwała ponad dwa miesiące, co zaburzyło pracę Komisji i dostęp do akt sprawy. Dodatkowo okazało się, że nie wszystkie akta zostały przewiezione w wyznaczonym terminie i były one dostarczane na ulicę [...] w późniejszych terminach. Komisja podniosła, że uporządkowaniem ponad pięciu tysięcy spraw zajmowała się tylko jedna osoba. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2017 r. (data nadania pisma) skarżący podtrzymał wniosek o wymierzenie grzywny Komisji. Odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie, skarżący przedstawił argumentację przemawiającą, jego zdaniem, za możliwością uznania Komisji, za organ administracji publicznej oraz organ władzy publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że brak sprzętu biurowego oraz własnego budżetu są bez znaczenia dla ustalenia statusu Komisji. Skarżący wskazał, że wiele organów władzy publicznej nie posiada również własnego budżetu, pracowników, czy siedziby (Rada Gabinetowa, Zgromadzenie Narodowe), a ich obsługa techniczna jest zapewniana przez inne podmioty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 P.p.s.a. "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek J. S. o wymierzenie grzywny Komisji za nieprzekazanie skargi z dnia 20 czerwca 2016 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi J. S. z dnia 20 czerwca 2016 r. na bezczynność Komisji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 767/16. Z akt tej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 30 czerwca 2017 r. Z pisma procesowego Komisji z dnia 17 stycznia 2017 r., złożonego w niniejszej sprawie, wynika natomiast, że w tym samym dniu skarga ta wpłynęła do Komisji. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upływał w tej sytuacji w dniu 15 lipca 2016 r. Z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 767/16 wynika także, że skarga ta została przekazana do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 28 listopada 2016 r. Opóźnienie organu wyniosło zatem ponad 4 miesiące. W ocenie Sądu podnoszone przez organ okoliczności usprawiedliwiające, jego zdaniem, zaistniałe opóźnienie, nie zasługują na uwzględnienie, jednakże część z nich może mieć znaczenie przy miarkowaniu wysokości wymierzonej grzywny. Istotnie, z treści § 4 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (M. P. Nr 77, poz. 730 ze zm.) wynika, że obsługę kancelaryjno-biurową Komisji zapewnia Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto z wyjaśnień Komisji wynika, że nie ma ona pracowników i działa periodycznie na posiedzeniach w zespołach orzekających pod kierunkiem dwóch współprzewodniczących. Organ nie przedstawił jednak wyjaśnień co do tego, jak te okoliczności wpłynęły w rzeczywistości na możliwość przekazania przedmiotowej skargi do Sądu. Przesłanie skargi do Sądu, po wcześniejszym przygotowaniu akt sprawy i odpowiedzi na skargę, mogło bowiem być zlecone Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z treści odpowiedzi na wniosek nie wynika natomiast, aby w okresie od wpłynięcia skargi do jej przekazanie Komisja nie działała, a jej członkowie i Współprzewodniczący nie wykonywali swoich zadań. Nie ma zatem podstaw do uznania, że w tej sytuacji obowiązek przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. mógł być niezrealizowany. Ponadto należy podnieść, że przyjęty w przepisach regulujących zadania i sposób działania Komisji model jej funkcjonowania, tj. niewyposażenie jej w urząd zajmujący się jej obsługą i powierzenie tych zadań jednemu z departamentów Ministerstw Spraw Wewnętrznych i Administracji, choć niewątpliwie utrudnia pracę Komisji, nie może powodować, iż Komisja ta będzie niejako wyłączona z realizacji obowiązków nałożonych na nią na mocy innych ustaw. Wyjaśnić bowiem należy, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Opóźnienie w realizacji tego obowiązku, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Nie jest również argumentem przemawiającym za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny okoliczność zmiany siedziby Komisji po wpłynięciu skargi oraz znaczna ilość spraw prowadzonych przez Komisję, których uporządkowaniem zajmowała się tylko jedna osoba. Są to wyłącznie wewnętrzne problemy organu związane z organizacją jego pracy, które nie powinny mieć wpływu na możliwość przekazania skargi do Sądu. W tej sytuacji Sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w wysokości 300 zł. Wymierzając grzywnę w tej wysokości Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę znaczne opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sąd uwzględnił także, że Komisja jest organem nieposiadającym własnego urzędu oraz pracowników zapewniających jego obsługę, co mogło utrudnić wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie. Wyjaśnić przy tym należy, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2016 r., według obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2016 r. i w drugim półroczu 2016 r. (M. P. z 2017 r. poz. 208) wynosiło 3536,87 zł. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożył się uiszczony wpis od wniosku, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika.