II SO/Wa 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W. za nieprzekazanie skargi z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W.grzywnę w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych), 2. zasądzić od Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W. na rzecz [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółka [...] (dalej jako spółka), w dniu [...] lutego 2020 r. (data wygenerowania wniosku złożonegoza pośrednictwem platformy ePUAP), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...]. w W. (dalej jako organ) grzywny w kwocie 300 złotych za nieprzekazanie skargi z dnia [...] grudnia 2019 r. (na bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Spółka wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ wniósł o jego oddalenie. Podniósł, że wniosek ten jest niezasadny, ponieważ spółka nie doręczyła mu skutecznie wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udzielenie informacji publicznej, a także skargi z dnia [...] grudnia 2019 r. na bezczynność. Wyjaśnił, iż zarówno o wniosku, jak i skardze na bezczynność dowiedział się z treści wniosku o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 7/20, odrzucił wniosek [...] o wymierzenie grzywny Dyrektorowi [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W. za nieprzekazanie skargi z dnia [...] grudnia 2019 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd zwrócił uwagę na treść art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.; dalej p.p.s.a.), wyjaśniając, że podmiot wszczynający postępowanie musi posiadać zdolność sądową i procesową. Sąd, odnosząc się do treści art. 25 § 1 p.p.s.a., wskazał, że zdolność sądowa to zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się natomiast do art. 26 § 1 p.p.s.a. zauważył, iż zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.p.s.a. Sąd stanął na stanowisku, iż konsekwencją powyższego jest wymóg zachowania zdolności prawnej i jej atrybutu – zdolności sądowej przez podmiot składający wniosek, bowiem z brakiem zdolności prawnej osoby fizycznej nierozerwalnie łączy się brak zdolności sądowej (procesowej), który jest brakiem nieusuwalnym. Sąd przytoczył również treść art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., wskazując, iż w niniejszej sprawie wniosek w imieniu spółki podpisał F. S. Sąd wyjaśnił przy tym, iż z urzędu znana jest mu okoliczność – odpis z Krajowego Rejestru Sądowego o numerze [...] – dla spółki jawnej [...] – złożony w sprawie II SAB 50/20, że wspólnikiem ww. podmiotu są spółka oraz [...] zaś prokurentem ww. podmiotu jest F. S.. Ponadto podniósł, iż znany jest mu także fakt, że wskazane w KRS spółki [...] i [...] , są to spółki założone w W.B. przez F.S. (według obowiązujących w tym kraju przepisów), jedynego ich wspólnika, i przez niego (wyłącznie) reprezentowane. Następnie Sąd wyjaśnił, że F. S. jest osobą małoletnią, albowiem urodzony został w dniu [...] października 2002 r., PESEL został podany we wniosku, zaś zgodnie z treścią art. 1092 § 2 k.c. prokurentem może być osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności prawnych. Zauważył, iż braku zdolności do czynności prawnych prokurenta nie da się uzupełnić tak długo, jak długo jest małoletni, zaś wszystkie założone przez niego spółki są spółkami jednoosobowymi, z udziałami należącymi wyłącznie do wskazanego wyżej małoletniego lub tworzonych przez niego spółek. Tym samym Sąd stanął na stanowisku, iż w opisanej sytuacji prawnej i faktycznej, złożony w niniejszej sprawie wniosek dotknięty jest brakiem, który ma charakter pierwotny i nieusuwalny. Brak zdolności do czynności prawnych prokurenta skarżącej, przy jednoczesnej niemożliwości usunięcia tego braku, gdyż wszystkie spółki będące wzajemnie swoimi wspólnikami zostały utworzone przez osobę nie posiadającą zdolności procesowej, skutkuje koniecznością odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego z powodu nieusuwalnego braku zdolności procesowej. Spółka objęła powyższe postanowienie Sądu zażaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 40/21, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji. NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedmiotem rozważań Sądu uczyniono KRS spółki jawnej [...]. Wskazał przy tym, że [...] oraz [...] to dwa różne podmioty. Pierwszy z nich jest spółką prawa angielskiego, zarejestrowaną zgodnie z przepisami obowiązującymi w W. B., drugi zaś jest spółką jawną – powołaną zgodnie z przepisami prawa polskiego. W tych okolicznościach jako nieuzasadnione, w ocenie NSA, należało uznać odniesienie Sądu I instancji do KRS spółki jawnej [...], bowiem jego zapisy nie mają znaczenia dla realiów niniejszej sprawy. W konsekwencji powyższych wywodów, jak zaznaczył NSA, również poczynione przez Sąd rozważania dotyczące prokurenta nie mogły zostać uznane za trafne i uzasadnione. NSA przyznał rację spółce, iż żadna ze stron w przedmiotowej sprawie nie występowała w charakterze prokurenta, bowiem stroną skarżącą w niniejszym postępowaniu nie jest spółka jawna [...] tylko spółka prawa brytyjskiego. Skoro zaś tak, jak stwierdził NSA, to rozważania Sądu w tym zakresie nie tylko nie można uznać za uzasadnione, ale również nie sposób przyjąć, że mogą one stanowić podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji powinno w pierwszej kolejności odwoływać się do przepisów prawa brytyjskiego, bowiem w przedmiotowej sprawie – skoro skarżąca spółka stanowi podmiot podlegający prawu [...] – należy ocenić jej zdolność procesową w oparciu o te przepisy. Kluczowe znaczenie dla oceny czy spółka posiada zdolność procesową do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego ma okoliczność, czy posiada ona zdolność procesową w kraju swojej rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie to może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 złotych (M.P. z 2021 r. poz. 137). Jak stanowi art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-prewencyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym tym przepisem (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Mając na uwadze zalecenie NSA zawarte w postanowieniu z dnia 22 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 40/21, którymi Sąd jest związany w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd wyjaśnia, że w świetle zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów rejestrowych spółki, uznać należy skuteczność wykazania prawa do reprezentacji tej spółki, a co za tym idzie prawidłowość podpisania złożonego przez nią wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jak wynika bowiem ze świadectwa rejestracji spółki (niepubliczna spółka o odpowiedzialności ograniczonej do wartości wyemitowanych udziałów), została ona zarejestrowana zgodnie z ustawą o spółkach z 2006 roku jako spółka niepubliczna o odpowiedzialności do wartości udziałów, a jej siedziba mieści się w A. i W.. W myśl przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (Dz.U. z 2015 r. poz. 792) osoba prawna podlega prawu państwa, w którym ma siedzibę, a zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy prawu temu podlegają w szczególności kompetencje i zasady działania oraz powoływanie i odwoływanie członków organów czy reprezentacja. Skoro zatem regulacje przewidujące rejestrację na terenie A. i W. spółek posiadających strukturę personalną odpowiadającą strukturze osobowej, jaką dysponuje spółka wnioskująca o wymierzenie organowi grzywny, dopuszczają możliwość ich funkcjonowania w obrocie prawnym według prawa miejscowego, to oznacza, że reprezentacja spółki w zaproponowanym przez zgłaszającego składzie została uznana przez to prawo i w związku z tym nie można twierdzić, że zachodzą przeszkody uniemożliwiające skuteczne reprezentowanie spółki, w tym przez F. S.. Z akt niniejszej sprawy wynika, że spółka złożyła za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] grudnia 2019 r. skargę na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, co potwierdza załączone do pisma spółki z dnia [...] czerwca 2020 r. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia skargi, której adresatem jest ww. organ. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 15 stycznia 2020 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. Termin ten nie został jednakże zachowany, bowiem przedmiotowa skarga nie została do dnia wydania niniejszego postanowienia przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jako pozostające bez wpływu na odnotowany fakt złożenia skargi na bezczynność, należy uznać twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że organ dowiedział się o wniosku z [...] grudnia 2019 r. oraz skardze na bezczynność z treści wniosku o wymierzenie grzywny skierowanego do Sądu, skoro skarga ta została doręczona organowi w dniu [...] grudnia 2020 r. (por. Urzędowe Poświadczenia Przedłożenia z datą doręczenia w tym dniu w aktach sprawy, karta nr 87 akt). Co istotne, jak stwierdził sam organ, po otrzymaniu informacji o złożeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i skargi na bezczynność za pośrednictwem platformy ePUAP, przeprowadzono kwerendę tej platformy i ustalono, że rzeczywiście dotarł tam wniosek z [...] grudnia 2019 r. i skarga na bezczynność, ale "zawartość przesyłki z [...] grudnia 2019 r. nie otwiera się – nie sposób ustalić jej zawartości". Przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (np. postanowienia NSA z 21 maja 2015 r. I OZ 426/15 i z 7 marca 2017 r. I OZK 228/06, WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r. IV SA/Po 7/14). W rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi jest znaczne, wynosi bowiem już ponad półtora roku (na dzień wydania niniejszego postanowienia). Jako irrelewantne dla odnotowanego faktu znacznej zwłoki w przekazaniu skargi na bezczynność, uznać należy wyjaśnienia organu, że niezwłocznie po dotarciu wniosku z [...] grudnia 2019 r., udzielono spółce informacji publicznej w żądanym zakresie. W konsekwencji Sąd uznał, że rozpoznawany wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wymierzenie grzywny w kwocie 1.000 złotych jest, zdaniem Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W., nie przekazując skargi wraz z odpowiedzią na skargę jak i aktami sprawy, a nadto spełni rolę prewencyjną. W uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., (sygn. akt II GPS 3/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że taka wysokość wymierzonej grzywny będzie spełniać wszystkie wymienione powyżej funkcje, tym bardziej, że uchybienie obowiązkom zapisanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. przez Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w W. jest znaczne. Sąd, postanawiając o wysokości wymierzonej grzywny miał na uwadze czas, jaki upłynął od dnia [...] stycznia 2020 r. (ostatni dzień terminu na przekazanie skargi do Sądu) oraz argumentację odnotowanego braku przekazania tej skargi do Sądu. Sąd zauważa także, że orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia, działając na podstawie przepisu art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł, jak w pkt 2, działając w tym zakresie w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a..