II SO/Wa 69/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. M. o wymierzenie Dyrektorowi Instytutu "[...]" z siedzibą w W. grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia [...] grudnia 2020 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1.wymierzyć Dyrektorowi Instytutu "[...]" z siedzibą w W. grzywnę w wysokości 200 zł (słownie dwieście złotych), 2.zasądzić od Dyrektora Instytutu "[...]" z siedzibą w W. na rzecz K. M. kwotę 580 zł (słownie pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. M. w dniu [...] listopada 2020 r. skierowała do Dyrektora Instytutu "[...]" z siedzibą w [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu umowy zawartej przez Instytut "[...]" z [...] sp. z o. o. w dniu [...] sierpnia 2002 r. w sprawie oddania do używania niektórych nieruchomości z prawem pobierania pożytków, wraz ze wszystkimi aneksami. Pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. K. M. wniosła skargę na bezczynność Instytutu. W dniu [...] grudnia 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej udostępniono stronie wnioskowaną informację publiczną. K. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Instytutu "[...]" z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 11 grudnia 2020 r. na bezczynność wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Nadmieniła, że wedle informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Instytut nie przekazał do Sądu skargi na bezczynność. Zdaniem wnioskodawczyni w świetle powyższych okoliczności wniosek o wymierzenie grzywny należy uznać za uzasadniony. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektor Instytutu "[...]" z siedzibą w [...] wniósł o jego oddalenie w całości, względnie o umorzenie postępowania. Podkreślił, że postępowanie z wniosku K. M. o udostępnienie informacji publicznej zostało zakończone. Udostępniono żądane informacje, co zostało potwierdzone przez stronę skarżącą. Postępowanie Instytutu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej było prawidłowe. Skarżąca nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu. Prawo do informacji publicznej zostało zrealizowane. Organ podkreślił, iż w zakresie wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej dysponowania nieruchomościami Instytut nie jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Instytut "[...]" jest jednostką badawczą, działającą na podstawie ustawy o instytutach badawczych z dnia 30 kwietnia 2010 r. W zakresie wnioskowanej informacji dotyczącej dysponowania nieruchomościami Instytut nie wykonuje zadań władzy publicznej, ani nie gospodaruje mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Posiada osobowość prawną, będąc instytutem badawczym, występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek. Konstrukcja przepisu art. 5 ustawy o finansach publicznych definiuje pojęcie środków publicznych od strony przychodowej/dochodowej, a nie wydatkowej. Zawsze należy zatem rozważyć, czy dane środki mieszczą się w definicji art. 5 ustawy o finansach publicznych. Nadmienił, iż z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych wynika, iż instytuty badawcze wyłączone są z sektora finansów publicznych. Uprawniony jest zatem wniosek, że przychody Instytutu uzyskiwane choćby z NFZ, nie są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Środki z NFZ do świadczeniodawców wpływają na postawie umowy cywilnoprawnej. Nie należy tego utożsamiać z np. przekazaniem środków na podstawie art 114 ustawy o działalności leczniczej - w tym przypadku nie ma wątpliwości, że są to środki publiczne, lecz wynika to jednoznacznie z przepisu szczególnego. Brak jednak jakiegokolwiek przepisu, który przychody z NFZ traktowałby jako środki publiczne od strony przedmiotowej. Dysponowanie nieruchomościami Instytutu nie mieści się w pojęciu zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 ustawy. Powyższe zdaniem Dyrektora Instytutu powoduje, że informacje żądane we wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, a tym samym nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych ustawą. Pomimo tego, realizując politykę transparentności Instytut udzielił żądanych informacji. Chociaż Instytut miał obowiązek przekazania akt po otrzymaniu skargi, to postępowanie przed WSA było i jest bezprzedmiotowe co do meritum. Podkreślił również, że Instytut jest podmiotem leczniczym, który jest zaangażowany w walkę ze skutkami pandemii. To powoduje, że pewne terminy z przyczyn obiektywnych nie mogą być zachowane, szczególnie w okresach podwyższonej zachorowalności. Mimo trudnej sytuacji kadrowej Instytut działał bez przerwy i starał się realizować wszystkie swoje obowiązki w najszybszym możliwym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Skarga K. M. z dnia 11 grudnia 2020 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wpłynęła do Instytutu w dniu 15 grudnia 2020 r. (prezentata organu karta 4 akt sprawy II SAB/Wa 297/21). Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął w tej sytuacji w dniu 30 grudnia 2020 r. Instytut przekazał skargę w dniu 15 kwietnia 2021 r. (karta 13 akt sprawy II SAB/Wa 297/21), dopiero po otrzymaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. (karta 13 akt sprawy II SO/Wa 26/21) wniosku o wymierzenie grzywny. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 297/21. Przekazanie skargi jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nie może wpływać na realizację tego obowiązku przekonanie organu zobowiązanego, że skarga jest bezzasadna, nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też stwierdzenia, iż dany podmiot nie jest organem administracji. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga została skierowana, do uczynienia zadość żądaniu. Zasadność skargi jest przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. A ocena taka może być przeprowadzona dopiero po przekazaniu przez organ skargi do sądu. WSA w Warszawie nadmienia, że skarga z dnia 11 grudnia 2020 r. została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, a w jej treści wyraźnie opisano przedmiot jakim był dostęp do informacji publicznej. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości podmiotu zobowiązanego, że skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 30 grudnia 2020 r., tj. z upływem 15 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie opóźnienie organu wyniosło 107 dni. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ przekazał do Sądu skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Sąd uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 200 zł. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim wyniosło 4512,41 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 321). Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości, Sąd wziął pod uwagę skalę opóźnienia oraz przedmiot sprawy (udostępnienie informacji publicznej). Nie bez znaczenia był również fakt, iż zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej jak i skarga na bezczynność wpłynęły w okresie pandemii związanej z COVID-19. Zdaniem Sądu powyższa okoliczność mogła być z jednej strony powodem wzmożonej pracy jednostki w związku z koniecznością ratowania zdrowia i życia pacjentów w warunkach pandemii. Z drugiej strony na terenie całego kraju obowiązywały regulacje dotyczące ilości osób mogących przebywać w jednym pomieszczeniu w celu powstrzymania rozprzestrzeniania się tej choroby. Powyższe zdaniem Sądu wiązało się z ograniczeniami kadrowymi w jednostkach administracyjnych Instytutu i mogło mieć znaczący wpływ na wykonywanie obowiązku wynikającego z normy art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd miał również na uwadze fakt, że Instytut na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem administrującym o charakterze funkcjonalnym. Jest instytutem naukowym, jednostką badawczo-rozwojową, prowadzi działalność szpitalną, jest jednocześnie pomnikiem dzieci, ofiar II wojny światowej. Instytut prowadzi działalność leczniczą, rehabilitacyjną, naukową i szkoleniową, a jego nadrzędnym celem jest ratowanie życia i zdrowia dzieci. Istotne jest również, że w toku sprawy Instytut nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd pragnie podkreślić, iż w sprawach z zakresu informacji publicznej szczególnie istotne jest przekazywanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, bowiem ustawodawca w art. 21 pkt 2 u.d.i.p. przewidział 30 – dniowy termin na rozpatrywanie tych skarg. W ocenie Sądu wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia uchybienia obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. i pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Sąd wydał orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, mając na uwadze art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Skarżącego w postępowaniu sądowym reprezentował radca prawny, natomiast wpis sądowy był stały i wynosił 100 zł.