III SA 1407/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Małgorzata Niezgódka-Medek (spr.), Sędziowie WSA Hanna Kamińska, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Maciej Kurasz, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dotacji uchyla zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] nakazał Województwu [...] zwrot dotacji celowej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, przyznanej dla Samorządu Województwa na wspieranie realizacji lokalnych programów restrukturyzacyjnych, a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda powołał art. 93 ust, 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014, ze zm.) w zw. z art. 104 k.p.a., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad, warunków i trybu wspierania środkami z budżetu państwa programów inicjowanych przez organy samorządu województwa (Dz.U. Nr 68, poz. 806) oraz "wynik kontroli" z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] przeprowadzonej w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] przez Urząd Kontroli Skarbowej w O. w dniach od [...] września do [...] października 2001 r. w zakresie "prawidłowości i zgodności z prawem wykorzystania przyznanych środków z rezerw celowych w 2 000 r. niewygasających w roku budżetowym z uwzględnieniem zgodności i efektywności ich wykorzystania". Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że w toku kontroli ustalono, iż Zarząd Województwa zgodnie z § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów otrzymał dotację celową na wsparcie "Programu zmniejszania skutów bezrobocia...", przy czym do budżetu samorządu w roku 2001 przyjął na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. jako środki niewygasające z upływem roku budżetowego kwotę [...] zł. Z tej dotacji wydatkowano [...] zł na stypendia i zwrot kosztów przejazdu dla uczestników szkoleń w zakresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, podczas gdy § 7 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia przewidywał pokrywanie jedynie stypendiów i zwrotu kosztów przejazdu dla osób szkolonych w celu przekwalifikowania. W odwołaniu do Ministra Finansów Urząd Marszałkowski Województwa [...] podniósł, że szkolenie zorganizowane przez Wojewódzki Urząd Pracy obejmowało dwa moduły; I - "Aktywne poszukiwanie pracy" oraz II - "Prowadzenie działalności gospodarczej". Rozporządzenie Rady Ministrów nie wykluczało możliwości łączenia usług oraz pozwalało na skorzystanie z nich jednokrotnie. Taką możliwość przyjęto więc przy organizacji szkolenia, dopuszczając korzystanie przez jego uczestników z obu modułów. W związku z połączeniem usług szkolenia w zakresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (§6 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia) ze szkoleniem mającym na celu przekwalifikowanie oraz naukę umiejętności poszukiwania i pozyskiwania zatrudnienia (§ 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia) konieczna była wypłata kosztów przejazdu oraz stypendiów dla uczstników biorących udział w module I. Dodatkowo odwołujący podniósł, że pozbawienie osób szkolonych w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, wśród których były osoby bezrobotne, bez prawa do świadczeń materialnych, prawa do zwrotu kosztów przejazdu było wątpliwe z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości oraz regulacji zawartej w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto prawodawca wycofał się z tego zróżnicowania i przyznał tej kategorii osób uprawnienie do zwrotu kosztów przejazdu w drodze nowelizacji rozporządzenia z dnia 7 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 63, poz. 642). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], W podstawie prawnej decyzji Minister powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach swojej decyzji Minister Finansów podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że rozporządzenie Rady Ministrów nie przewidywało w przypadku szkoleń, o których mowa w § 6 ust, 2 pkt 5 tzn. szkoleń w zakresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zwrotu kosztów stypendiów oraz przejazdu dla osób szkolonych. Taki wydatek ze środków dotacji celowej, zgodnie z § 7 ust. 4 i 5 rozporządzenia, mógł być dokonany jedynie na rzecz osób szkolonych w celu przekwalifikowania. . . Dlatego też kwoty stypendiów w wys. [...] zł oraz zwrotu kosztów przejazdu w wys. [...] zł (razem [...] zł) przeznaczone dla osób szkolonych w zakresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie mogły zostać pokryte ze środków dotacji przeznaczonej na realizację "Programu zmniejszania skutów bezrobocia". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez Marszałka i Wicemarszałka Województwa, zgodnie z uchwałą z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie przyjęcia i przekazania skargi do NSA, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2002 r. w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że Wojewódzki Urząd Pracy w O. realizując "Program zmniejszania negatywnych skutków bezrobocia oraz tworzenia nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich województwa [...]" przyjął możliwość skorzystania przez beneficjentów w jego ramach z połączonych usług: szkolenia w zakresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie § 6 ust. 2 pkt 5 ze szkoleniem mającym na celu przekwalifikowanie oraz naukę umiejętności poszukiwania i uzyskiwania zatrudnienia na podstawie § 6 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Szkolenie było prowadzone w dwóch modułach, obejmujących usługę przewidzianą w § 6 ust. 2 pkt 3 (moduł I), z którymi związany był zwrot kosztów przejazdu i stypendium, zgodnie z § 7 ust. 4 i 5 oraz usługę, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 5 (moduł II) . Osobom, które uczestniczyły w module I szkolenia należało więc wypłacić stypendia i dokonać zwrotu kosztów przejazdu na szkolenie. Rozporządzenie nie wykluczało możliwości łączenia usług, a jedynie zawierało zapis dotyczący skorzystania z każdej z usług jednokrotnie. Dlatego też Województwo nie naruszyło regulacji zawartej w rozporządzeniu i nie wydatkowało dotacji w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem. Skarżący podtrzymał też, podniesione w odwołaniu, argumenty o wątpliwych z punktu widzenia Konstytucji i ustawy o zatrudnieniu i zapobieganiu bezrobociu rozwiązaniach zawartych w rozporządzeniu, z których zresztą Minister Finansów wycofał się, dokonując od 1 sierpnia 2000 r. zmiany § 7 ust. 4. i 5. Nowelizacja ta, wprowadzona rozporządzeniem z dnia 29 maja 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad, warunków i trybu wspierania środkami budżetu państwa programów inicjowanych przez organy samorządu województwa (Dz.U. Nr 6, poz. 56, ze zm.) umożliwiła wypłatę stypendiów i zwrotu kosztów przejazdu na szkolenia także osobom szkolonym w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto Województwo podniosło też argumenty natury celowościowej. Osoby uczestniczące w szkoleniach w ramach Programu to wyłącznie mieszkańcy obszarów wiejskich, bezrobotni, w trudnej sytuacji materialnej, którzy nie byliby w stanie pokryć kosztów codziennych dojazdów na szkolenia. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej nadzorujące realizację tego Programu po otrzymaniu sprawozdania Województwa nie miało zastrzeżeń do sposobu wydatkowania rezerwy celowej. Kwestionowana kwota stanowiła zaś 0, 5 % ogółu 'wydatkowanej dotacji dla Województwa [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał też, że nie jest uprawniony do dokonywania oceny konstytucyjności aktów wykonawczych, ma natomiast obowiązek ich wykonywania. Późniejsza zmiana ww. rozporządzenia Rady Ministrów, która weszła w życie od dnia 1 sierpnia 2000 r. miała charakter normatywny i wywoływała skutek na przyszłość. Pozostawała więc bez wpływu na sytuacje powstałe i istniejące przed wejściem w życie nowelizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 9? § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, Nr 153, poz. 1271, ze zm.), zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd podziela stanowisko skarżącego Województwa, że przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. nie wykluczały możliwości łączenia rodzajów usług szkoleniowych, wymienionych w § 6 ust, 2 . Z § 3 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed jego nowelizacją wynikało jedynie, że beneficjenci szkoleń są uprawnieni w czasie realizacji programu do jednorazowego korzystania z każdej z usług wymienionych w § 6 ust, 2. Nie mogli więc dwukrotnie uczestniczyć w szkoleniu o tym samym zakresie tematycznym. Nie było natomiast przeszkód, aby skorzystali z ponad jednej usługi, wymienionej w tym przepisie. Taki wniosek wynika zarówno z treści tego przepisu, jak i z celu w jakim wprowadzono tę regulację. Rozszerzenie zakresu szkolenia mogło zwiększyć szanse beneficjentów na rynku pracy i sprzyjać skuteczniejszej realizacji Programu zmniejszania negatywnych skutków bezrobocia oraz tworzenia nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich województwa [...], inicjowanego przez organy samorządu Województwa. Jeśli taka sytuacja miała miejsce to osoby, które oprócz szkolenia, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 5, uczestniczyły także w szkoleniu, określonym w pkt 3 tego przepisu, były uprawnione do stypendiów szkoleniowych oraz zwrotu kosztów przejazdu ze środków dotacji celowej na zasadach, wynikających z odpowiedniego brzmienia § 7 ust. 4. W postępowaniu odwoławczym tej kwestii nie wyjaśniono, mimo że Województwo w odwołaniu (drugi akapit, s. 2 odwołania), wyraźnie problem sygnalizowało. Tym samym zostały naruszone art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, które zostały przekazane do Sądu Minister Finansów podejmując decyzję nie zbadał tego kluczowego dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] zagadnienia, W aktach sprawy nie ma bliższych informacji o źródłowym charakterze, na podstawie których możnaby ustalić, czy stanowisko strony o tyra, że stypendiami i zwrotem kosztów przejazdu objęto osoby, które uczestniczyły w obu modułach szkoleniowych odpowiada rzeczywistości. W tym zakresie postępowanie odwoławcze powinno zostać powtórzone, przy zapewnieniu w nim stronie czynnego udziału, stosownie do art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Z akt sprawy, a w szczególności decyzji organów obu instancji nie wynika również w jakim okresie odbyło się szkolenie i ile osób uczestniczyło w każdym z modułów. Biorąc jednak pod uwagę treść odwołania i skargi, a także fakt, że sprawa ta nie jest sporna pomiędzy stroną skarżącą a orzekającymi organami, zaś w protokole uzupełniającym do protokołu z kontroli skarbowej jest mowa o I i II kwartale 2001 r. jako okresie planowanego rozpoczęcia i zakończenia realizacji usług, należy uznać, że szkolenia odbyły się przed wejściem w życie ww. zmiany rozporządzenia. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi, dotyczących niekonstytucyjnosci rozporządzenia, czy też niezgodności jego przepisów w pierwotnym, brzmieniu z ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w szczególności z art. 37i tej ustawy, w odpowiednim w momencie wydawania rozporządzenia brzmieniu. W ust. 1 tego artykułu wyznaczono ogólnie treść programów inicjowanych przez organy samorządu województwa, które mogą być wsparte środkami budżetu państwa określonymi na ten cel w ustawie budżetowej. W ust. 2 tego przepisu upoważniono Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad, warunków i trybu wspierania tych programów. Rozporządzenie mieściło się w tak ogólnie zakreślonym przedmiocie upoważnienia, realizowało też treść ustawowo opisanych programów. Natomiast kwestia doboru celów, które należy wspierać za pomocą dotacji wykracza poza sferą prawną, podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Dotyczy bowiem polityki prowadzonej przez Radę Ministrów. W ramach tej polityki Rada Ministrów mogła zmienić treść rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko Ministra Finansów zawarte w odpowiedzi na skargę, że nowelizacja tego aktu wykonawczego, która weszła życie dnia 1 sierpnia 2001 r., miała charakter normatywny i wprowadzała nowe, nieobowiązujące wcześniej rozwiązania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdza jednocześnie, na podstawie art. 152 tej ustawy, że do czasu uprawomocnienia wyroku zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sąd nie zasądził na rzecz Województwa wnioskowanych kosztów postępowania bowiem, zgodnie z obowiązującym w momencie wnoszenia skargi art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88, ze zm.) w zw. z art. 3 6 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) samorząd województwa nie uiszczał opłat sądowych, a w skardze nie wykazał, aby w ogóle ponosił jakieś koszty postępowania.