III SA 147/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz (spr.), Sędzia NSA Jan Rudowski, Asesor sądowy WSA Sylwester Golec, Protokolant Anna Zientara, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dotacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę w wysokości [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA 147/03 Uzasadnienie Zaskarżoną przez Województwo [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] ustalającą kwotę dotacji podlegającą zwrotowi przez Województwo [...] w wysokości 15.992,25 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych do dnia [...] lutego 2002 r. tj. daty podpisania protokołu kontroli w Wojewódzkim Urzędzie Pracy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu [...] kwietnia 2001 r. Województwo [...] po przeprowadzeniu postępowania o udzielenia zamówienia publicznego zawarło z [...] N. umowę, której przedmiotem było szkolenie mające na celu przekwalifikowanie lub naukę umiejętności poszukiwania i uzyskiwania zatrudnienia. Umowa ta oznaczona została numerem [...]. Umowa przewidywała przeprowadzenie szkolenia dla 165 osób. W dniu [...] czerwca 2001 r. strony umowy zawarły aneks powiększający liczbę powiatów, z których terenu osoby powinny uczestniczyć w szkoleniu. Nie powiększono jednak ogólnej liczby osób mających uczestniczyć w szkoleniach. Za realizację usługi strony przewidziały wynagrodzenie w wysokości 299.499 zł. Jednocześnie umowa zastrzegała, iż w przypadku gdy liczba uczestników szkoleń będzie mniejsza niż 164 osoby wynagrodzenie zostanie obniżone o 6 %. Na finansowanie szkoleń przeprowadzanych na podstawie wskazanej wyżej umowy przyznano, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad, warunków i trybu wspierania środkami budżetu państwa programów inicjowanych przez organy samorządu województwa (Dz.U. Nr 68, poz. 806) dotację celową z budżetu państwa w kwocie 299.499 zł. Faktyczne koszty przeprowadzenia szkoleń wyniosły 266.537,55 zł. Kwota niewykorzystanej dotacji w wysokości 39.961,45 zł. została zwrócona przez wykonawcę umowy na rachunek Zarządu Województwa [...] w dniu [...] lipca 2001 r. Zarząd kwotę tę zwrócił na rachunek Wydziału Finansowego [...] Urzędu Wojewódzkiego. W dniach [...] lutego 2002 r. na wniosek Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2002 r. w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w K. przeprowadzona została przez pracowników Wydziału Finansowego [...] Urzędu Wojewódzkiego kontrola w zakresie rozliczenia dotacji celowej przekazanej na realizację powołanej wyżej umowy z dnia [...] kwietnia 2001 r. W wyniku kontroli ustalono, iż do odbycia przeszkoleń zakwalifikowano 166 osób. Natomiast 158 osób otrzymało świadectwa ukończenia kursu lub certyfikaty poświadczające nabytą wiedzę i umiejętności. Protokół kontroli nie zawiera jednak jednoznacznych ustaleń co do ilości osób uczestniczących w szkoleniu. Kończy się on stwierdzeniem, iż zgodnie z § 13 umowy między Województwem [...] a [...] N., jeżeli liczba osób przeszkolonych będzie mniejsza od 164 wówczas wynagrodzenie będzie zmniejszone o 6% od faktycznych kosztów szkolenia tj. o kwotę 15.992, 25 zł. Do protokołu kontroli kontrolowany złożył w dniu [...] lutego 2002 r. zastrzeżenia, a w dniu [...] lutego tego roku zgłosił dodatkowe zastrzeżenia. Podniósł w nich, iż kontrolujący niezgodnie z treścią umowy na podstawie, której przeprowadzane było szkolenie uznał, iż udokumentowaniem uczestnictwa w szkoleniu są jedynie certyfikaty i świadectwa ukończenia kursu. Udokumentowaniem procesu szkolenia, zgodnie z umową, były natomiast dzienniki zajęć, listy obecności, oświadczenia składane przez beneficjentów oraz zaświadczenia i certyfikaty. Zatem tylko nie występowanie beneficjenta we wszystkich w/w dokumentach upoważnia do stwierdzenia, iż nie brał on udziału w szkoleniu. Ponadto kontrolowany podniósł, iż zgodnie z brzmieniem § 13 umowy wynagrodzenie dla wykonawcy będzie zmniejszone, gdy liczba uczestników szkoleń, a nie osób przeszkolonych, jak stwierdza protokół, będzie mniejsza niż 164. Kontrolowany w konkluzji stwierdził, iż na podstawie dokumentacji z nadzoru, jaki realizował wobec wykonawcy umowy w szkoleniu uczestniczyło 165 osób. Nie ma zatem podstaw do pomniejszenia wynagrodzenia. W oparciu o wyniki kontroli Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2002 r. decyzję Nr [...], w której ustalił do zwrotu kwotę dotacji w wysokości 15.992, 25 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia [...] lutego tj. daty podpisania protokołu kontroli. W treści uzasadnienia decyzji Wojewoda powtarzając argumenty kontrolujących uznał, iż przeszkolonych faktycznie zostało jedynie 158 osób. Tyle bowiem otrzymało zaświadczenia o ukończeniu kursu lub certyfikaty. Tym samym część kwoty dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, jako pokrycie kosztów szkolenia osób, które faktycznie nie zostały przeszkolone. Powinna być więc zwrócona do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Od decyzji tej Województwo [...] złożyło w dniu [...] października 2002 r. odwołanie do Ministra Finansów wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. W odwołaniu Województwo [...] zarzuciło decyzji naruszenie § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. w sprawie zasad, warunków i trybu wspierania środkami budżetu państwa programów inicjowanych przez samorząd województwa, poprzez nieuzasadnione uznanie, iż część kwoty dotacji została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu odwołania Województwo przytoczyło argumenty zgłaszane w zastrzeżeniach do protokołu kontroli a ponadto podniosło, iż umowa o przeprowadzenie szkoleń ma charakter umowy starannego działania a nie umowy rezultatu. Zatem stwierdzenie nie uczestniczenia danych osób w szkoleniu mogło być dokonane po przeanalizowaniu wszelkich dokumentów związanych z procesem szkolenia. Zgodnie z umową były to: dzienniki zajęć, listy obecności, oświadczenia beneficjentów szkoleń a także zaświadczenia i certyfikaty. Tymczasem wydający decyzję Wojewoda niesłusznie utożsamia liczbę osób uczestniczących w szkoleniu z liczbą osób, które otrzymały zaświadczenia o ukończeniu szkolenia lub certyfikat. Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swej decyzji Minister Finansów skrótowo powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Na powyższą decyzję Województwo [...] złożyło w dniu [...] stycznia 2003 r. skargę do Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. W uzasadnieniu Skarżące Województwo [...] podniosło, iż zawarta przez nie z [...] N. umowa ma charakter umowy starannego działania a nie umowy rezultatu. Wykonawca umowy zrealizował zaś wynikające z jej treści obowiązki z należytą starannością. Wynik szkolenia jest następstwem nie tylko działań podejmowanych przez szkolącego, ale także zachowań szkolonego. Stwierdzenie nie uczestniczenia w szkoleniu może być następstwem analizy całokształtu dokumentacji związanej z procesem szkolenia a nie tylko wydania lub nie wydania zaświadczenia ukończenia kursu bądź certyfikatu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie bowiem jej zarzuty uznał za bezzasadne i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł także, iż przedmiotowa umowa nie ma charakteru umowy starannego działania a ma charakter mieszany. Trzeba zatem przyjąć, iż naruszone zostały warunki umowy bowiem przeszkolonych zostało jedynie 158 osób, tj. te, które otrzymały świadectwa ukończenia kursu lub certyfikaty. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dni 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż zarówno decyzja Ministra Finansów, jak również poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Skarga zasługuje więc na uwzględnienie. Wydając zaskarżoną decyzję organy administracji naruszyły przepis § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Uznały bowiem bez dostatecznego uzasadnienia, iż dotacja celowa udzielona na finansowanie szkolenia została wydana niezgodnie z przeznaczeniem, a zatem powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, co przewiduje art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Stwierdzenie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem organy administracji oparły na dokonanej przez siebie wykładni postanowień umowy zawartej między Województwem [...] a [...] N. Uznały one, iż umowa o przeprowadzenie szkolenia ma charakter mieszany, a zatem w części charakter umowy starannego działania, w części zaś umowy rezultatu. Umowa bowiem zakładała, ich zdaniem, nie tylko konieczność starannego działania, ale również osiągnięcie pewnego celu, jakim było nabycie wiedzy i umiejętności przez szkolonych, co powinno być stwierdzone zaświadczeniem lub certyfikatem. Nie wydanie tychże zaświadczeń lub certyfikatów dla wymaganej liczby 165 osób oznacza więc nie wykonanie umowy zgodnie z jej treścią. To zaś oznacza, zgodnie z § 13 umowy konieczność zmniejszenia wynagrodzenia dla wykonawcy umowy w stosunku do pierwotnie określonego o 6% tj. o 15.992, 25 zł. Tym samym trzeba uznać, zdaniem organów, iż kwota dotacji na przeprowadzenie szkolenia w tej właśnie wysokości nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Należy zauważyć, iż brzmienie umowy może wywoływać pewne wątpliwości co do jej treści. W niektórych jej postanowieniach jest bowiem mowa o tym, iż wykonawca zobowiązuje się do przeszkolenia określonej liczby osób, w innych natomiast, iż zobowiązuje się do przeprowadzenia szkoleń. Niektóre postanowienia uzależniają wysokość wynagrodzenia od liczby uczestników szkoleń, inne zaś od osób przeszkolonych. Do wykładni budzących wątpliwości postanowień umów powołane są jednak, przede wszystkim jej strony, lub w razie sporu między nimi sąd powszechny, co zostało wyraźnie przewidziane także w § 22 umowy. Strony omawianej umowy uznały jednak zgodnie, iż umowa została wykonana zgodnie z jej treścią, co wynika wyraźnie z akt postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może więc, wbrew stanowisku stron umowy uznać, iż nie została ona należycie wykonana. Na marginesie należy zauważyć, iż wywody co do mieszanego charakteru analizowanej umowy także budzą wątpliwości. Organy administracji prowadząc postępowanie naruszyły także art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania orzeczenia opartego na prawdzie materialnej. Pominęły bowiem, ustalając liczbę osób uczestniczących w szkoleniu takie dokumenty związane z procesem szkolenia, jak dzienniki zajęć, listy obecności, oświadczenia beneficjentów szkoleń. Podjęły natomiast rozstrzygnięcie w oparciu jedynie o liczbę wydanych zaświadczeń i certyfikatów. Co więcej zarówno Minister Finansów, jak również Wojewoda [...] nie odnieśli, w żaden sposób, się w uzasadnieniach swych decyzji do twierdzeń strony o znaczeniu dowodowym innych poza wydanymi zaświadczeniami i certyfikatami dokumentów związanych z procesem szkolenia. Powyższe okoliczności w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego świadczą o naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] i orzec o kosztach na podstawie art. 200 powołanej ustawy.