III SA 192/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr) Protokolant Aplik. Prok. Szymon Brzozowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na stanowisko Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2002 r. [...] w przedmiocie : opłaty za przechowanie broni w depozycie postanowił odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] cofną J. J. pozwolenie na broń gazową. Podstawą wydania decyzji był fakt kradzieży broni z mieszkania J. J. skutkiem niewłaściwego jej przechowywania. W uzasadnieniu decyzji strona została poinformowana, zgodnie z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 1961 r. w sprawie zasad i trybu zbycia broni i amunicji (Dz. U. Nr 42, poz. 221), że w terminie trzech miesięcy od uprawomocnienia się decyzji powinna zbyć broń osobie uprawnionej lub sprzedać za pośrednictwem przedsiębiorstwa uprawnionego do obrotu bronią i amunicją. Broń została przyjęta do depozytu za pokwitowaniem z dnia [...] stycznia 1998 r. Pismem z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] J. J., został powiadomiony przez Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], iż na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. Nr 53, poz. 549), od dnia 21 marca 2001 r. naliczana jest oplata w wysokości 2,12 zł za każdą dobę przechowywania broni w depozycie. Jednocześnie poinformowano go, że przechowywana broń w depozycie może być zbyta osobie uprawnionej przez jej właściciela. J. J. zwrócił się pismem z dnia [...] maja 2001 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o umorzenie naliczonych opłat. Wnioskujący podnosi, iż broń złożył do depozytu około czterech lat wstecz wyrażając zgodę na jej sprzedaż i był przekonany, że nie jest już jej właścicielem. Nie zwracał uwagi na zmiany regulacji prawnych. Dalej w piśmie tym stwierdza, że gdyby został odpowiednio wcześnie powiadomiony o konieczności wnoszenia opłat za przechowywanie broni, złożyłby wniosek o złomowanie broni. W podsumowaniu pisma J. J. złożył wniosek o złomowanie broni. W odpowiedzi na to pismo Komenda Wojewódzka Policji w [...] (Zastępca Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych) pismem z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] poinformowała zainteresowanego, że pod rządami uprzedniej ustawy o broni i amunicji przechowywanie broni było nieodpłatne. Kwestia odpłatności została rozstrzygnięta art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w taki sposób, iż osoby które złożyły broń do depozytu powinny zacząć wnosić opłaty po roku od jej złożenia do depozytu, a dla osób, które broń oddały pod rządami uprzedniej ustawy, Komendant Główny Policji wyjaśnił, iż okres ten liczy się od wejścia w życie nowej ustawy o broni i amunicji. Z uwagi na to, że wniosek zainteresowanego o złomowanie broni wpłynął do KWP w [...] w dniu [...] maja 2001 r. należność za przechowywanie broni została naliczona za okres od [...] marca 2001 r. do dnia [...] maja 2001 r. i wynosi 146,28 zł, którą to kwotę należało uiścić w terminie trzydziestu dni od otrzymanie tego pisma. W dalszej treści pisma zainteresowany został poinformowany o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku nieuiszczenia powyższej należności, oraz o możliwości rozłożenia jej na raty na wniosek zainteresowanego. Komenda Wojewódzka Policji w [...] stwierdza w treści pisma, iż nie jest ono decyzją administracyjną, a zatem nie przysługują od niego środki odwoławcze. J. J. zwrócił się pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. do Komendanta Głównego Policji z prośbą o zmianę niekorzystnego dla niego stanowiska zawartego w piśmie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] maja 2001 r., informującego o obowiązku wnoszenia opłat za przechowywanie broni. J. podnosił, że pismo to przesłano do niego po dwóch miesiącach od terminu, od którego naliczane były opłaty za przechowywanie broni. Tymczasem organ Policji mógł w czasie owego roku poinformować go o wejściu w życie nowych przepisów i wówczas zainteresowany złożyłby natychmiast wniosek o złomowanie broni, nie popadając w obowiązek wnoszenia opłat za jej przechowywanie. Pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr R[...] Komendant Główny Policji poinformuje zainteresowanego, że ustawa o broni i amunicji z 1961 r. nie przewidywała opłat za przechowywanie broni w depozycie. Jednakże nowa ustawa o broni i amunicji z dnia 20 marca 2000 r. taki obowiązek wprowadziła. Ponieważ ustawa ta nie przewiduje szczególnego trybu postępowania z bronią przyjętą do depozytu przed jej wejściem w życie, opłaty za depozyt dotyczą również osób, które oddały broń do depozytu przed dniem 20 marca 2000 r. i zgodnie z przepisami są naliczane od dnia 20 marca 2001 r., to jest po roku od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta nie przewiduje możliwości zwolnienia od opłat z tytułu depozytu, natomiast zainteresowany, jak stwierdza to organ administracji, nie spełnia wymagań do umorzenia należności. Odnosząc się do kwestii późnego poinformowania zainteresowanego o konieczności wnoszenia opłat, organ administracji wyjaśnia, iż nie był obciążony obowiązkiem prawnym do udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych. Obowiązek taki powstaje jedynie w sytuacji kiedy toczy się postępowanie administracyjne z udziałem strony, co nie ma miejsca w sytuacji dotyczącej J. J. Organ administracji podkreśla, że jego pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a jest jedynie czynnością materialno - techniczną wynikającą wprost z przepisów prawa. Tym samym pismo J. J. nie może być załatwione w trybie odwoławczym. W ślad za powyższym pismem przesłano J. J. upomnienie w związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] stycznia 2003 r. J. J. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o zmianę "postanowienia" o pobraniu opłat za przechowywanie broni w depozycie. Skarżący przytacza okoliczności w jakich doszło do oddania broni do depozytu oraz powołuje się na korespondencję prowadzoną z Komendą Wojewódzką Policji w [...] w sprawie zwolnienia go z obowiązku ponoszenia opłat. W dalszej części wskazuje na pismo z dnia [...] grudnia 2002 r. skierowane do Komendanta Głównego Policji, którym chciał uzyskać zmianę stanowiska Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w sprawie naliczonej opłaty. Odnosząc się do odpowiedzi Komendanta Głównego Policji skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem, że odpowiedź ta jest jedynie czynnością materialno - techniczną, gdyż u jej podstawy leży decyzja administracyjna o cofnięciu pozwolenia na broń. Nadto w postępowaniu o oddanie broni do depozytu nie sporządzono wymaganego protokółu z tej czynności. Skarżący podnosi, że organ administracji powinien czuwać by w postępowaniu administracyjnym strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a organ tego obowiązku nie dopełnił. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosząc o jej oddalenie przytacza w skrócie stan sprawy i jej przebieg. Zdaniem organu administracji skarżący niezasadnie uznał, że pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2002 r. wyjaśniające stan prawny sprawy skarżącemu jest postanowieniem w rozumieniu kpa. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 105 § 1 i 2, art. 114 kpa). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż informacja z dnia [...] maja 2001 r., jakiej udzielono skarżącemu, o ustawowym obowiązku wnoszenia opłat za przechowywanie broni, nie pociągała za sobą obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w formie wydania decyzji administracyjnej. Także nie jest trafnym pogląd J. J., jakoby przez cały okres, kiedy jego broń znajdowała się w depozycie, toczyło się permanentne postępowanie administracyjne, gdyż zostało ono zakończone wydaniem decyzją o cofnięciu pozwolenia. Tym samym zasadne jest stanowisko organu administracji stwierdzające, iż przez ten okres nie miał obowiązku stosowania zasad z Rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa. Przepisy te określają bowiem zachowanie się organu administracji publicznej w trakcie postępowania administracyjnego, którego w omawianej sprawie nie było. J. J. zaskarżył informacje jakich udzieliły mu organy Policji. Pierwsza z nich to informacja z dnia [...] maja 2001 r. o ustawowym obowiązku wnoszenia opłat za przechowywanie broni oraz następne to informacje [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i Komendanta Głównego Policji, wyjaśniające jak ten obowiązek kształtowały poprzednia i nowa ustawa o broni i amunicji. Komendant Główny Policji w swojej informacji wskazuje na zasady naliczania opłat za depozyt, które określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad deponowania broni i amunicji oraz stawki odpłatności za przechowywanie broni i amunicji w depozycie Policji lub organu celnego (Dz. U. Nr 17, poz. 223). Informacja ta, jak i poprzednie informacje organów Policji nie stanowią o nałożeniu obowiązku na skarżącego wskazując jedynie, iż obowiązek ten wynika wprost z ustawy. Nie doszło tym samym do otworzenia postępowania administracyjnego w wyniku, którego koniecznym byłoby wydanie decyzji administracyjnej, także dlatego, iż udzielone informacje J. J. miały charakter informacji ogólnych, wypływających z postanowień powołanych aktów normatywnych. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, gdyż podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, byłaby decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej. Należy zauważyć, jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 1999 r. (I SA 1658/98), iż przepis art. 104 kpa nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego (w niektórych przypadkach prawa procesowego - art. 149 § 3 kpa czy 151 kpa). W rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy o broni i amunicji nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla wskazania ustawowego obowiązku wnoszenia opłat za przechowywanie broni w depozycie Policji. W związku z tym wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji wskazującej na ten obowiązek, byłoby stworzeniem aktu administracyjnego podlegającego stwierdzeniu nieważności. Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalne w sytuacji, gdy sprawa podlega kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Nadto § 3 cytowanego art. 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek powołanego art. 3 p.p.s.a. dająca podstawę do rozpoznania przez Sąd skargi J. J. W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając niedopuszczalność skargi, postanowił jak na wstępie.