III SA 2024/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant Łukasz Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy ze skarg "S." Sp. z o.o. z/s w W. na postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia Izby Skarbowej w W. z dnia [...] listopada 2002 r. 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej kwotę 40 zł (czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III SA 2024/03 UZASADNIENIE Czterema postanowieniami z dnia [...] września 2002 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. odmówił "S." sp. z o.o. w W. zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami: w kwocie 1.208,40 zł. przypisanych do tytułu wykonawczego nr [...], w kwocie 925,18 zł. przypisanych do tytułu wykonawczego nr [...], w kwocie 483,45 zł. przypisanych do tytułu wykonawczego nr [...], w kwocie 289,33 zł. przypisanych do tytułu wykonawczego nr [...] i pobranych w toku egzekucji prowadzonych w oparciu o te tytuły, rozstrzygając w ten sposób wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2002 r. W postanowieniach tych - wydanych na podstawie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.; dalej zwanej - u.p.e.a.) ustosunkowano się do żądań strony i ich uzasadnienia. Pouczono ją, że nie przysługuje na nie zażalenie. Spółka skierowała do Dyrektora Izby Skarbowej w W. pismo z dnia [...] września 2002 r. zatytułowane "skarga", w którym wniosła o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej postanowień. Podniosła, że postanowieniami z dnia [...] czerwca 1998 r. i pismami z dnia [...] czerwca 1998 r. umorzono postępowanie egzekucyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu "uchylił" postanowienia Izby Skarbowej w. W. i Urzędu Skarbowego w G. w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Skarżącej, skutkiem powyższego "organ egzekucyjny stał się zobowiązanym do niezwłocznego zwrotu nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych (...) wraz z odsetkami od daty ich nienależnego pobrania.". Ponadto zarzuciła ona "Urzędowi Skarbowemu" znaczne uchybienie terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwana do sprecyzowania treści "skargi" Spółka podniosła, że "Urząd Skarbowy w G. w aktualnym stadium postępowania nie jest organem egzekucyjnym, lecz zobowiązanym do realizacji wyroków NSA poprzez zwrot nienależnie pobranych kwot...". Wyjaśniła również, iż przedmiotem jej żądania są tylko koszty egzekucyjne związane z opisanymi wyżej tytułami egzekucyjnymi. Izba Skarbowa w W. postanowieniami z dnia [...] listopada 2002 r. o numerach odpowiednio: [...], odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. Powołała się przy tym na treść art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przepis art. 156 oraz art. 157 tego kodeksu stosuje się tylko do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżalnych zażaleniem. Ponieważ przedmiotowe postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego nie podlegają zaskarżeniu poprzez zażalenie, nie jest możliwe stwierdzenie ich nieważności. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień podano art. 157 § 3 k.p.a., wskazując także na art. 128 § 3 k.p.a. jako przepis określający formę rozstrzygnięcia. Opisując stan faktyczny sprawy Izba wyjaśniła, że powołane przez Skarżącą orzeczenia to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2000 r. Sygn.akt I SA/Wr 276/98, I SA/Wr 275/98, I SA/Wr 98/98 i I SA/Wr 288/98. Na postanowienia te Spółka złożyła jedno zażalenie z dnia [...] grudnia 2002 r. Zarzuciła, zarówno Urzędowi Skarbowemu, jak i Izbie Skarbowej, że nie ustosunkowały się merytorycznie do zgłoszonego żądania zwrotu kosztów. Wskazała dodatkowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu o sygn.akt I SA/Wr 2162/99, dotyczący przedmiotowych tytułów wykonawczych i wraz z poprzednio powołanymi zobowiązujący do "ponownego wnikliwego szczegółowego rozliczenia z dokonanych bezprawnie czynności egzekucyjnych". Powtórzyła twierdzenie, że Urząd Skarbowy i Izba Skarbowa w tym przypadku nie działają jako organy egzekucyjne, a jako "organy administracyjne zobowiązane do rozliczeń jako dłużników". Minister Finansów postanowieniami z dnia [...] czerwca 2003 r. o numerach odpowiednio: [...], utrzymał w mocy postanowienia Izby Skarbowej. Wyjaśnił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują wydawania orzeczeń w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych, jest to bowiem czynność materialnotechniczna, a zatem postanowienia wydane w trybie art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są niezaskarżalne do organu wyższej instancji. Stronie przysługuje jedynie prawo złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W trybie art. 156 k.p.a. możliwa jest weryfikacja tylko postanowień, na które służy zażalenie. Jego zdaniem przedmiotem postępowania nie mogły tu być zarzuty natury merytorycznej. Kwestia wysokości należnych od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych ustalona została postanowieniami Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. o numerach odpowiednio [...] W skardze obejmującej wszystkie powyższe postanowienia, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca wniosła o stwierdzenie ich nieważności oraz "zobowiązanie Ministra Finansów oraz podległych mu organów egzekucyjnych w administracji do rozliczenia się ze wszystkich czynności egzekucyjnych wobec spółki od [...].07.1996 roku i zwrotu równowartości bezprawnie sprzedanych środków produkcji oraz w trybie natychmiastowej wykonalności zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz spółki jakiejkolwiek zaliczki na poczet tych rozliczeń oraz ostatecznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji ujmującej wszystkie czynności egzekucyjne dokonane wobec spółki przez Urząd Skarbowy w G. i W.". Zarzuciła Urzędowi Skarbowemu działanie bezprawne i gmatwanie czynności egzekucyjnych. Odwołała się do kolejnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu zapadłych wskutek złożonych przez nią skarg na bezczynność organów. Podniosła trudną sytuację zarówno Spółki, jak i jej jedynego wspólnika - T. K. Wniosła o rozpoznanie sprawy łącznie ze sprawami o sygnaturach III SAB/72-9/03 , jeżeli mają one związek z niniejszą sprawą. Strona wskazała również, że jest to skarga "na wszystkie pozostałe nie rozliczone czynności egzekucyjne Urzędu Skarbowego w G. wobec spółki dokonane od [...] lipca 1996 r. do [...] czerwca 1998 roku". W jednobrzmiących odpowiedziach na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że na postanowienie wydane w oparciu o art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie służy zażalenie, ponieważ nie przewidują takiej możliwości ani przepisy tejże ustawy, ani też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłącza to zastosowanie do nich przepisów o stwierdzeniu nieważności. Zwrot kosztów egzekucyjnych jest czynnością materialnotechniczną, jednakże fakt złożenia przez Spółkę żądania zwrotu kosztów uzasadniał wydanie postanowień na podstawie art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że kwestionowanie prawidłowości dokonanych czynności egzekucyjnych następuje w trybie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem kwestia "rozliczenia się ze wszystkich czynności egzekucyjnych" nie mogła być przedmiotem niniejszego postępowania. Podobnie nie mógł być przedmiotem oceny zarzut bezprawnego dokonywania czynności egzekucyjnych. Minister wyjaśnił, że toczy się postępowanie z powództwa S. sp. z o.o. przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę odszkodowania oraz "pokrycia wszystkich zobowiązań powstałych po. [...].03.1997 r.". W ocenie Ministra Finansów także zarzut bezczynności organów egzekucyjnych, rozumiany jako niewykonanie ww. wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Wałbrzychu z dnia 3 sierpnia 2000 r. nie mógł być rozpatrywany w przedmiotowych sprawach. Organ egzekucyjny ponownie ustalił wysokość kosztów egzekucyjnych związanych z realizacją poszczególnych tytułów wykonawczych. Wydane w tym przedmiocie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Do Sądu wpłynęło "pismo przygotowawcze" z dnia [...] września 2004 r., podpisane przez T. K. jako właściciela "S.", w którym wnosi on o "zobowiązanie właściwego organu o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie cząstki rozliczenia nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 3543,01 zł.", odnosząc to do ww. czterech tytułów wykonawczych, nadanie orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania "w dolnej najniższej stawce przynależnej adwokatowi". Twierdzi on, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. o odmowie zwrotu nienależnie pobranych kosztów "nie jest wykonaniem wyroków NSA". Opisuje czynności zajęcia ruchomości i swoją trudną sytuację materialną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawę przejął do rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienia należało uchylić, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane przez Skarżącą. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, a więc zastosowania instytucji nadzwyczajnej, służącej eliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć dotkniętych szczególnie rażącymi wadami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego na podstawie art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności należą takie okoliczności jak np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, które nie zostały jeszcze wydane, czy też oparcie żądania na podstawach uruchomienia innych trybów (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Piotr Przybysz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004). Przesłanką przedmiotową będzie także niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego dotyczy wniosek. Zarówno Minister Finansów, jak i wcześniej Izba Skarbowa odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego uzasadnili tym, że na postanowienia te nie służy zażalenie, a zatem nie jest możliwe zastosowanie do nich przepisów o stwierdzeniu nieważności. Zgodnie z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego art. 156-159 tejże ustawy stosuje się odpowiednio do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Należało więc określić charakter postanowień, których stwierdzenia nieważności domagała się Skarżąca. Podstawą prawną wskazaną w postanowieniach Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...] września 2002 r. jest art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w dacie wydania postanowień stanowił, że o ile przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa ta lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Uzasadniając zastosowanie art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako podstawy prawnej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego, Minister Finansów wskazał, że ustawa ta nie przewiduje możliwości wydawania postanowień w przedmiocie samego zwrotu kosztów egzekucyjnych, ponieważ zwrot ten jest czynnością materialnotechniczną, będącą skutkiem realizacji postanowienia ustalającego wysokość kosztów egzekucyjnych np. w kwocie niższej niż pobrana od zobowiązanego w toku egzekucji. Zgodzić się należy z Ministrem Finansów, że podstawą orzekania w sprawie kosztów egzekucyjnych jest art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W oparciu o ten właśnie przepis Skarżącej ustalono wysokość kosztów egzekucyjnych w stosunku do każdego z tytułów wykonawczych (ostateczne postanowienia Izby Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2002 r.). Wprawdzie jak wynika z odpowiedzi na skargę postanowienia te zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień organu egzekucyjnego o zwrocie kosztów. Orzekanie w przedmiocie samego zwrotu kosztów w sytuacji, gdy już ustalono ich wysokość prowadziłoby do ponownego badania zasadności i prawidłowości naliczenia kosztów egzekucyjnych ustalonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 64c u.p.e.a, które podlega przecież kontroli instancyjnej i sądowej. Rozstrzygnięcia Ministra Finansów są nieadekwatne do jego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. Z jednej strony stwierdza on brak ustawowych podstaw do wydania postanowienia o zwrocie kosztów egzekucyjnych, z drugiej zaś akceptuje art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako podstawę prawną takiego postanowienia, uzasadniając konieczność wydania przez organ egzekucyjny merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu kosztów jedynie faktem złożenia przez Skarżącą stosownego wniosku. Sąd zauważa, że postępowanie egzekucyjne wszczęte wnioskiem strony nie musi kończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Akceptacja art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako podstawy prawnej postanowień w sprawie zwrotu kosztów miała wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonych postanowieniach. Jej skutkiem było bowiem przyjęcie, że na postanowienia te nie służy zażalenie, ponieważ możliwości jego wniesienia nie przewidują ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć jednak należy, że przepis ten w kwestii zaskarżalności postanowienia wydanego jako rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, odsyła do unormowań ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych przewidzianych w nich postanowień. Bez odwołania się do tych szczegółowych unormowań nie jest możliwe stwierdzenie, czy na określone postanowienie służy zażalenie. Organ egzekucyjny nie wskazał żadnego innego przepisu niż art. 17 § 1 ww. ustawy. W ocenie Sądu przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia. Określa on jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. Podobnie art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje decyzję, jako formę załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, jednakże podstawą orzekania o prawach i obowiązkach strony postępowania będzie przepis prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 13.07.1999 r. Sygn.akt I SA 1658/98). Powód, dla którego odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego, aczkolwiek co do zasady mogący uzasadniać taką odmowę, w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Brak możliwości złożenia przez stronę zażalenia nie wynikał z przepisu prawa, a błędnego założenia, że w oparciu wyłącznie o przepis dotyczący formy podejmowanych rozstrzygnięć dopuszczalne było wydanie postanowień rozstrzygających o merytorycznej zasadności żądań strony i to postanowień niezaskarżalnych. Bezspornym jest bowiem, że postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego były rozstrzygnięciami co do istoty sprawy. Oceniono w nich zasadność żądania strony i odmówiono jego uwzględnienia. Zdaniem Sądu, w toku postępowania wyjaśniającego, celem którego jest ustalenie, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności poszczególnych postanowień, należało rozważyć jak kwestię zaskarżalności rozstrzygnięć w przedmiocie kosztów egzekucyjnych normuje ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z określonym stanem faktycznym, który podlegał ocenie organu I instancji tj. Izby Skarbowej w W. Doszło do wydania przez organ egzekucyjny postanowień dotyczących kosztów egzekucyjnych. Skoro Izba Skarbowa i Minister Finansów uznali konieczność ich wydania, to pomimo braku stosownego zapisu w tych postanowieniach, dla potrzeb oceny możliwości ich zaskarżenia, należało uwzględnić także i to, że generalnie materialną podstawą do orzekania w sprawie kosztów egzekucyjnych jest art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten w § 7 stanowi, że na postanowienie w sprawie kosztów służy zażalenie. Sam brak pouczenia o możliwości jego wniesienia w tym stanie rzeczy nie mógł skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień organu egzekucyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określają skutki błędnego pouczenia o prawie zaskarżenia postanowienia (art. 112 w zw. z art. 126). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była, jak to już wskazano, prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień. Sąd nie badał więc, czy okoliczności sprawy uzasadniałyby stwierdzenie nieważności postanowień Naczelnika Urzędu Skarbowego. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień. W ocenie Sądu naruszenia przepisów tj. art. 64c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 157 § 3 w zw. z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, które można przypisać Ministrowi Finansów i Izbie Skarbowej w W. uzasadniały jedynie ich uchylenie. Sąd nie mógł uczynić przedmiotem rozstrzygnięcia nieokreślonych czynności egzekucyjnych Urzędu Skarbowego w G., czego domagała się Skarżąca. Sąd sprawuje kontrolę legalności wskazanych przez wnoszących skargi aktów administracyjnych i czynności organów administracji, a także orzeka w sprawach skarg na bezczynność. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia przez tut. Sąd w niniejszym postępowaniu żądania zobowiązania Ministra Finansów do zwrotu równowartości sprzedanych środków produkcji oraz w trybie natychmiastowej wykonalności zasądzenia na rzecz spółki "jakiejkolwiek zaliczki na poczet tych rozliczeń oraz ostatecznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji ujmującej wszystkie czynności egzekucyjne dokonane wobec spółki przez Urząd Skarbowy w G. i W." Niezasadny jest wniosek o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania "w dolnej najniższej stawce przynależnej adwokatowi". Skarżąca nie korzystała z usług adwokata, ani też innego profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego też o kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) należało orzec jak w sentencji. Ponieważ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nie podlegają wykonaniu, bezprzedmiotowym było zamieszczenie w sentencji wyroku wzmianki o zakresie, w jakim nie mogą być one wykonane, przewidzianej w art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.