III SA 2376/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Sędzia NSA Jan Rudowski (spr.), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P. w C na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W z dnia ... sierpnia 2003 r. Nr ... w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Skarbowej w W. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia ... sierpnia 2003r. Nr ... wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 56 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) Dyrektor Izby Skarbowej w W. uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia ... czerwca 2003r. Nr ... w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr ... i ... z majątku P. w C. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w sprawie zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez A. w W. w celu wyegzekwowania należności z tytułu kary pieniężnej wymierzonej za powstanie niedoboru mięsa stanowiącego rezerwy państwowe. Po przedłożeniu przez P. w C. kopii podania o otwarcie postępowania układowego skierowanego do Sądu Rejonowego w P. i wydanego przez ten Sąd postanowienia sygn. akt ... z dnia ... .06.2003r. o otwarciu postępowania układowego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w C., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowieniem Nr ... z dnia ... .06.2003r. zawiesił postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel nie godząc się z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu wniósł zażalenie, z dnia 11.07.2003r., podnosząc, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Kary pieniężne dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym stanowią niepodatkowe należności budżetu państwa, które zgodnie z art. 3 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) traktowane są jak należności podatkowe. Z tego względu na podstawie art. 4 § 1 Prawa o postępowaniu układowym wierzytelności te nie są objęte układem. Dyrektor Izby Skarbowej w W. zgodził się z tą argumentacją i odwołał się do treści przepisu art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiącym podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy inne ustawy tak stanowią. Objęte tytułami wykonawczymi należności ustalone zostały na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. z 2003r. Nr 24, poz. 197 ze zm.) w związku z naruszeniem przez dłużnika wymagań tej ustawy polegającym na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw stanowiły dochód budżetu państwa. Jako niepodatkowe należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 i pkt 3 lit. c Ordynacji podatkowej nie mogły zostać objęte postępowaniem układowym. Stanowi o tym trafnie powołany w zażaleniu przepis art. 4 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu układowym. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez P. w C. domagając się uchylenia tego postanowienia zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, iż istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie oraz art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze względu na bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wszczęciem postępowania układowego. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów art. 10 § 1 w związku z art. 131 k.p.a. ze względu na pozbawienie strony prawa do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wierzytelności przysługujące A. w W. zostały przez Spółkę ujęte w liście wierzytelności objętych postępowaniem układowym przedstawionej Sądowi Rejonowemu w P. . W sprawie tych wierzytelności zgodnie z przepisem art. 29 § 2 Prawa o postępowaniu układowym nie mogło toczyć się postępowanie egzekucyjne. Istniały zatem przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowanie tego przepisu nie oznaczało, że wierzyciel utracił możliwość dochodzenia swoich roszczeń w trybie egzekucyjnym, jeżeli okazałoby się, że jego wierzytelności nie wchodzą do układu. Podkreślono ponadto, iż rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego I instancji powinno dotyczyć istoty sprawy, którą stanowiło zawieszenie postępowania. W sprawie nie występowały bowiem przesłanki do umorzenia postępowania. Wyjaśniono ponadto, iż wbrew wymogom art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a. Spółka nie została powiadomiona o wniesieniu zażalenia przez wierzyciela. O toczącym się postępowaniu odwoławczym została poinformowana dopiero w treści doręczonego postanowienia organu odwoławczego. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należało wyjaśnić, iż niniejsza sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu egzekucyjnego II instancji uchylające w całości postanowienie organu I instancji w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego i umarzające postępowanie przed tym organem. Przechodząc do oceny legalności tego postanowienia w pierwszej kolejności należało przypomnieć, iż podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowił przepis art. 56 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek przeszkód w jego prowadzeniu. Chodzi o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego oraz co do których istnieje prawdopodobieństwo ich usunięcia. Wymieniona w powołanym przepisie art. 56 § 1 pkt 1-5 przesłanki zawieszenia postępowania mają charakter obligatoryjny. Nie pozostają zatem uznaniu organu egzekucyjnego tego czy w danym przypadku zawiesić postępowanie. Powołany przepis nie przewiduje instytucji fakultatywnego zawieszenia postępowania odmiennie niż to wynika z treści przepisu art. 98 k.p.a. Odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym k.p.a. na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza jednak w ocenie Sądu, iż przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. Przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w k.p.a. nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nie ujętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem jej art. 56 wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu nie mogą być brane pod uwagę inne okoliczności nie wskazane w tym przepisie, a wskazane przykładowo w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2003r. str. 74-75 wraz z powołanym tam orzecznictwem). W takim jednak zakresie w jakim przepis art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera wyczerpujących rozwiązań odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te bowiem nie modyfikując instancji zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowić będą uzupełnienie tych przepisów. Dotyczy to m.in. nie uregulowanych w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zagadnień dotyczących dopuszczalności złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, rodzaju rozstrzygnięć podejmowanych przez organ egzekucyjny, wymogów postępowania przed organami I i II instancji, wnoszenia zażaleń oraz rozstrzygnięć organu odwoławczego. Na tej zasadzie należy uznać, iż zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek (zobowiązanego, wierzyciela) lub z urzędu (por. R. Hauser, Z. Leoński - Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003r. str. 142). W rozpoznawanej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) złożony został przez zobowiązanego (skarżącą Spółkę) z powołaniem się na wszczęcie postępowania układowego obejmującego również wierzytelności objęte postępowaniem egzekucyjnym. Zastosowanie mogła mieć zatem przesłanka zawieszenia wskazana w art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazująca zawieszenie postępowania w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W rozpoznawanej sprawie przepisami przewidującymi zawieszenie postępowania był art. 29 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934r. Prawo o postępowaniu układowym (Dz. U. Nr 93, poz. 836 ze zm.). W tej sytuacji egzekucyjny organ odwoławczy w ocenie Sądu trafnie wskazał na nieprawidłowości zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie dostrzegł jednak innych poważnych nieprawidłowości w postępowaniu tego organu. Przede wszystkim jak trafnie wywodzono w skardze, skarżąca Spółka pozbawiona została prawa do czynnego udziału w postępowaniu toczącym się po złożeniu zażalenia przez wierzyciela. Zażalenie (którego brak w aktach przedstawianych Sądowi) wszczynał procedurę odwoławczą. W takiej sytuacji respektując zasadę wynikającą z art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a., mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanego na wniosek, którego zawieszono postępowanie należało zawiadomić o złożeniu zażalenia, umożliwiając tym samym zapoznanie się z jego treścią. Powinien to uczynić organ I instancji, do którego wpłynęło zażalenie. Z kolei o złożeniu wniosku o zawieszenie postępowania przez zobowiązanego należało zawiadomić wierzyciela. Zapewnienie stronom postępowania, za jakie należało uznać zarówno zobowiązanego jak i wierzyciela czynnego udziału w postępowaniu umożliwiało im zajęcie stanowiska na każdym etapie prowadzonego postępowania oraz wyjaśnienie powstałych spornych kwestii przed wydaniem rozstrzygnięcia przez właściwe organy egzekucyjne. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika, co zresztą potwierdza strona skarżąca, aby tego rodzaju gwarancje procesowe zostały stronom zapewnione. Wskazane uchybienie w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powinno zostać dostrzeżone przez egzekucyjny organ odwoławczy. Z kolei wydając zaskarżone postanowienie po rozpatrzeniu zażalenia zawarto w nim rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia nie upoważniał egzekucyjnego organu odwoławczego przepis art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń składanych na postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego. Ta materia nie została bowiem w ogóle uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania. Egzekucyjny organ odwoławczy, który rozpatruje zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie niepodlegajacej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej nie może orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., to jest uchylić wadliwe postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004r. str. 449). Organ drugiej instancji jest bowiem powołanym, w tym fragmencie postępowania do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym, a więc w tym samym zakresie jak organ pierwszej instancji. W sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia a) o zawieszenie postępowania administracyjnego, b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, co wynika wprost z art. 56 § 3 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w grę mogły wchodzić dwa pierwsze rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000r. Sygn. OPS 4/00 publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 137; wyrok NSA z dnia 10 maja 1993r. Sygn. akt I SA 1548/92 publ. ONSA 1994, nr 2, poz. 81 i z dnia 3 listopada 1998r. Sygn. akt II SA 1130/98 publ. Lex nr 41401). Egzekucyjny organ odwoławczy mógł również wydać postanowienie na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, jeżeli w sprawie wykazano istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Ta część rozstrzygnięcia doprowadziła do sytuacji, w której wniosek zobowiązanego nie został rozpatrzony, a umorzenie postępowania nastąpiło bez wypowiedzenia się przez organ I instancji. Z podanych powodów Sąd uwzględnił podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku ponownego postępowania ocenie powinny podlegać zarzuty strony skarżącej odnoszące się do braku podstaw do odmowy zawieszenia postępowania z uwagi na wskazaną przesłankę z art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w związku z art. 29 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934r. Prawo o postępowaniu układowym. Przepisy tego rozporządzenia utraciły moc obowiązującą z dniem 1 października 2003r. z uwagi jednak na otwarcie postępowania układowego postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia ... czerwca 2003r. Sygn. akt ... tj. przed tym dniem po myśli art. 538 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) mają nadal zastosowanie w sprawie tego postępowania układowego. W takim też zakresie zastosowanie ma przepis art. 29 § 2 rozporządzenia stanowiący o tym, iż objęcie wierzytelności postępowaniem układowym oznacza, że wszczęte do tych wierzytelności postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu. Należy jednak mieć na uwadze, iż z kolei w art. 4 § 1 pkt 3 tego rozporządzenia postanowiono o wyłączeniu z postępowania w nim określonego wierzytelności z tytułu podatków i opłat oraz świadczeń pieniężnych, do których stosuje się przepisy ustawy o zobowiązaniach podatkowych, z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi. Objęte postępowaniem egzekucyjnym kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 maja 1996r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. z 2003r. Nr 24, poz. 197 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy należności pieniężne z tytułu tych kar stanowią dochód budżetu państwa. Przesądza to ich publicznoprawnym charakterze, a tym samym o zaliczeniu do kategorii niepodatkowych należności budżetu państwa" w rozumieniu art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Kategoria ta bowiem obejmuje rozmaite wpłaty majace charakter sankcji finansowych za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego przewidzianego tak jak w tym przypadku w ustawie o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw. Dla potrzeb ustawy Ordynacja podatkowa tego rodzaju należności zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 8 tej ustawy. W takim też znaczeniu zaliczone zostały do kategorii podatków w rozumieniu pkt 3 lit. c Ordynacji podatkowej. Nie zmienia to jednak ich znaczenia jako "niepodatkowych należności budżetowych". Tak określona kategoria "niepodatkowych należności budżetowych" w ocenie Sądu mieści się w pojęciu "świadczeń", o których mowa w art. 4 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu układowym. Niezależnie bowiem od podniesionych niezgodności terminologicznych do tego rodzaju należności stanowiących dochody budżetu państwa stosuje się przepisy Działu III "Zobowiązania podatkowe" Ordynacji podatkowej (przed dniem 1 stycznia 1998r. ustawy o zobowiązaniach podatkowych). Tego rodzaju świadczeniem jak wynika z treści przepisu art. 4 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu układowym nie mogą zostać z mocy samego prawa objęte tym postępowaniem (por. M. Allenhard - Prawo układowe - Komentarz Wyd. Elimex s.c. Warszawa 1991r. str. 16-19). Jak trafnie zauważono w skardze okoliczności te powinny być podnoszone przez wierzyciela publicznoprawnego w toku postępowania układowego. Powinny jednak również zostać wzięte pod uwagę z urzędu przez organy egzekucyjne właściwe w sprawie stwierdzenia istnienia podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając na względzie przedstawione okoliczności sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.