III SA 2447/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Włodzimierz Kubiak, Asesor WSA Sylwester Golec, Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę III SA 2447/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. zobowiązującą Spółdzielnię Lokatorsko-Własnościową w N. do zwrotu do budżetu Państwa nadmiernie pobranej dotacji refundującej wydatki infrastrukturalne, określone w umowach zawartych przed dniem [...] maja 1990 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lipca 2000 r. do dnia zapłaty. Wojewoda [...] ustalił, że Spółdzielnia wystąpiła o zwrot środków w wysokości [...] zł wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne przy realizacji budownictwa mieszkaniowego na "Osiedlu [...] w N." nie posiadając umowy zawartej pomiędzy terenowym organem administracji państwowej a Spółdzielnią. Zgodnie z §1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 213) refundacji podlegały środki własne na dotychczasowe finansowanie realizacji infrastrukturalnych i na ich dokończenie w zakresie rzeczowym, o którym mowa w lit.a). Zgodnie zaś z §1 ust. 1 pkt 1 lit.a) cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. refundacji podlegały środki własne wydatkowane na spłatę kredytów bankowych zaciągniętych na finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych w zakresie rzeczowym określonym w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. ze spółdzielniami mieszkaniowymi przez organy, o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Brak pisemnej umowy z terenowym organem administracji państwowej nie kwalifikuje poniesionych wydatków do przejęcia przez Skarb Państwa na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa podkreśliła, że w latach 1989-1992 na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. w sprawie założeń techniczno-ekonomicznych przedsięwzięcia pn. "Osiedle mieszkaniowe [...] w N." Spółdzielnia i jej członkowie ponieśli koszty infrastruktury. Decyzja ta została dołączona do wniosku o refundację. Wniosek ten został przyjęty bez zastrzeżeń przez Urząd Gminy i Miasta N. jak i przez Wojewodę, który rozpoczął refundację kosztów, co oznaczało, że wniosek Spółdzielni był uzasadniony. Zdaniem Spółdzielni umową jest nie tylko dokument o takiej nazwie, ale również każde zachowanie się stron, które ujawnia ich wolę w sposób dostateczny. Takim zachowaniem ujawniającym wolę Wojewody było uruchomienie refundacji na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej. Spółdzielnia wyjaśniła również, że uzyskaną refundację zwróciła proporcjonalnie członkom i nie ma już pieniędzy, a wpłaty z opłat czynszowych ledwie wystarczają na bieżące utrzymanie zasobów mieszkaniowych Spółdzielni. W tej sytuacji nałożenie na Spółdzielnię obowiązku zwrotu przypisanych decyzją Wojewody [...] kwot groziłoby koniecznością ogłoszenia jej upadłości. Minister Finansów utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdził, że decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. nie może być uznana za dostateczną podstawę refundacji. Dopiero w wykonaniu tej decyzji powinna być zawarta umowa, będąca formalną przesłanką refundacji. Wobec powyższego Spółdzielnia naruszyła zasady określone w art. 42 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 334 z późn. zm.) oraz art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przypadku pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została nadmiernie pobrana. Jednocześnie Minister Finansów w zaskarżonej decyzji pouczył Spółdzielnię, że może wystąpić do Wojewody [...] w trybie art. 48 §1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa o rozłożenie na raty przypisanej do zwrotu dotacji i odsetek. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia twierdzi, że dotację mógł otrzymać jedynie Wojewoda, a nie Spółdzielnia i tylko w stosunku do Wojewody [...] można mówić o pobraniu z budżetu państwa nadmiernej dotacji. Wojewoda bowiem jedynie zrefundował Spółdzielni wydatki, które one poniosła na infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Minister Finansów nie wskazał w wydanej decyzji prawidłowej podstawy prawnej. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotyczy dotacji, a nie zwrotu refundacji. Wojewoda uznał, że Spółdzielnia pobrała kwotę refundacji w nadmiernej wysokości, by móc jednak pobrać pewne świadczenie w nadmiernej wysokości należy uprzednio uzyskać tytuł prawny do tego świadczenia. Brak legitymacji biernej do otrzymania świadczenia wyklucza możliwość pobierania świadczenia w większym od dozwolonego wymiarze. Zdaniem Spółdzielni decyzja Ministra Finansów jest obarczona wadą z art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. W sprawie nastąpiło przekazanie środków przez Wojewodę i ich przyjęcie przez Spółdzielnię. Sytuację tę należy zdaniem strony skarżącej zakwalifikować jako oświadczenie woli o zawarciu i całkowitym wykonaniu umowy. Ocena ważności i zgodności z prawem czynności cywilnoprawnych nie może być przedmiotem rozstrzygnięć decyzji administracyjnych wobec generalnej zasady orzekania w takich sprawach przez sądy powszechne. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zgodnie z zakresem swojej właściwości, nie stwierdził podstaw do uchylenia decyzji Ministra Finansów, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Z decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno-ekonomicznych przedsięwzięcia pn. "Osiedle mieszkaniowe [...] w N." wynika m.in., że Spółdzielnia Mieszkaniowa jako główny inwestor osiedla zawrze stosowne umowy z poszczególnymi współinwestorami budownictwa mieszkaniowego o partycypacji w kosztach uzbrojenia komunalnego w granicach osiedla na sfinansowanie głównych ciągów osiedlowych (...) proporcjonalnie do ilości otrzymanych efektów mieszkaniowych oraz że "niepodpisanie umowy poszczególnych inwestorów tak z Urzędem Wojewódzkim Wydz. Gosp. Kom. i Mieszk. jak również ze Spółdzielnią Mieszkaniową na partycypację w kosztach uzbrojenia ogólnomiejskiego i komunalnego – osiedlowego traktowane będzie jako rezygnacja z przyznanych efektów mieszkaniowych". W latach 1989-1992 Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w N. realizowała zadanie inwestycyjne pod nazwą "Osiedle [...] w N.". Spółdzielnia już od 1992 r. występowała do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot poniesionych przez Spółdzielnię wydatków na inwestycje infrastrukturalne. W 1996 r. Spółdzielnia ponowiła swoje wystąpienie zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundowania spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 213). Z pisma ówczesnego Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w N. z dnia [...] maja 1996 r. wynika, że Spółdzielnia poniosła wydatki ze środków własnych na inwestycje infrastrukturalne przy realizacji budownictwa mieszkaniowego przy ul. 1000-lecia oraz że żadna z instytucji wymienionych w decyzji Wojewody [...] nr [...] nie podpisała ze Spółdzielnią umowy o partycypacji w kosztach budowy osiedla. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika ponadto, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w latach 1996-1999 otrzymała łącznie [...] zł refundacji (przelewy dokonane przez Urząd Wojewódzki w T. z dnia [...] listopada 1996 r., [...] lipca 1997 r., [...] lipca 1998 r. oraz przez P. Urząd Wojewódzki w R. z [...] października 1999 r.). Biorąc pod uwagę ustalenia kontroli przedstawione Wojewodzie przez Urząd Kontroli Skarbowej w R., ustalono, że wydatki wykazane przez Spółdzielnię Mieszkaniową w N. w latach 1996-1999 niezrefundowane przez budżet państwa wynoszą [...] zł ([...] zł - [...] zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo przyjęły, że Spółdzielnia Mieszkaniowa zobowiązana jest do zwrotu do budżetu państwa nadmiernie pobranej dotacji refundującej wydatki infrastrukturalne i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 36 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.) Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, dotyczące infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej oraz obiektów oświaty, zdrowia i kultury, zwanych dalej inwestycjami infrastrukturalnymi, w zakresie rzeczowym określonym w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. przez te organy ze spółdzielniami mieszkaniowymi, w związku z kompleksową realizacją budownictwa mieszkaniowego, z zastrzeżeniem ust. 4-8. Przejęcie przez Skarb Państwa zobowiązań i wierzytelności, o których mowa w art. 36 ust. 3 pkt 2 ustawy polega na zrefundowaniu spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na dotychczasowe finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych i na ich dokończenie, w zakresie rzeczowym określonym w umowach, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Prawidłowa jest zatem ocena Ministra Finansów, że w sprawie zostały naruszone postanowienia zawarte w art. 36 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym. Brak pisemnej umowy z terenowym organem administracji państwowej nie kwalifikuje poniesionych wydatków do przejęcia przez Skarb Państwa na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy. Kwoty, które otrzymywała Spółdzielnia Mieszkaniowa stanowiły dotacje z budżetu państwa. Środki te nie były świadczeniem cywilnoprawnym, lecz publicznoprawnym, dlatego też niezasadny jest zarzut Spółdzielni o niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w tej sprawie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., FPS 6/02; ONSA 2003 nr 1, poz. 8). Przez należności budżetowe należy bowiem rozumieć wszystkie takie należności, które bez względu na swą podstawę prawną, winny trafić do budżetu. Spółdzielnie jako podmioty samodzielnie otrzymywały dotację na realizację określonego celu, w tym przypadku dotacja przeznaczona była na refundację. Przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. określały tryb i terminy refundowania m.in. spółdzielniom mieszkaniowym środków własnych wydatkowanych na finansowanie realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Jednym z warunków refundacji było zawarcie umowy przed dniem 27 maja 1990 r. ze spółdzielniami mieszkaniowymi przez odpowiednie organy administracji państwowej. Prawidłowo również przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w sprawie ma zastosowanie art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.). Jednocześnie – na co powinna zwrócić uwagę Spółdzielnia - Minister Finansów w zaskarżonej decyzji zawarł pouczenie o możliwości wystąpienia do Wojewody [...] w trybie art. 48 §1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa o rozłożenie na raty przypisanej do zwrotu dotacji i odsetek. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd orzekł, jak w sentencji.