III SA 2834/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2004 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości; 3) zasądza na rzecz skarżącego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez K. Z.– skarżącego w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Wojewody [...] odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego kredytowanego . Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o wstrzymanie egzekwowania od niego należności wynikających z trzech mandatów karnych twierdząc, że nigdy tych mandatów nie otrzymał ani nie kwitował. Efektem tego wystąpienia był wniosek Wojewody [...] skierowany do organu prowadzącego egzekucję – Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego do czasu wyjaśnienia sprawy. Następnie skarżący pismem z dnia [...] maja 2003 r. zatytułowanym "prośba" zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego toczącego się wobec niego na podstawie trzech tytułów wykonawczych. Uzasadniając ten wniosek skarżący stwierdził, iż chodzi tu o czyny, których nie popełnił oraz wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz kłopoty zdrowotne. Wojewoda [...] potraktował pismo skarżącego jako wniosek o umorzenie należności i przystąpił do jego rozpatrywania w oparciu o przepisy, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o finansach publicznych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54). Przed wydaniem rozstrzygnięcia Wojewoda [...] zwrócił się do prowadzącego postępowanie egzekucyjne Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. o ustalenie stanu majątkowego skarżącego. Również sam skarżący został poproszony o przedłożenie licznych zaświadczeń dokumentujących jego sytuację materialną, niezbędnych w ocenie organu prowadzącego postępowanie, do rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku. W wyniku przeprowadzonego postępowania i dokonanych w jego ramach ustaleń Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu trzech grzywien nałożonych mandatami karnymi kredytowanymi oraz zobowiązał skarżącego do wpłaty grzywny na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego. W uzasadnieniu tej decyzji, po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przedstawieniu ustalonej sytuacji materialnej skarżącego, Wojewoda [...] stwierdził, iż nie zaszły przesłanki określone w § 3 w.w. rozporządzenia Rady Ministrów, które warunkują możliwość umorzenia w całości lub w części objętych wnioskiem należności pieniężnych. Od decyzji tej skarżący pismem z dnia [...] lipca 2003 r. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu odwołania skarżący szczegółowo opisując swój konflikt z jednym z policjantów ponownie kwestionuje fakt otrzymania i pokwitowania mandatów karnych, które stanowiły podstawę wystawienia tytułów wykonawczych i w konsekwencji prowadzenia wobec niego postępowania egzekucyjnego oraz domaga się przeprowadzenia badań grafologicznych, które potwierdziłyby jego niewinność. Wskazuje również na swój pogarszający się stan zdrowia i trudną sytuację materialną. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż ustalenia dokonane przez Wojewodę [...] były prawidłowe. Na podstawie zgromadzonych dokumentów istotnie nie można było w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym, nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia przedmiotowej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne – a tylko zaistnienie takich okoliczności mogłoby stanowić przesłankę do umorzenia dochodzonych należności. Na decyzję tę skarżący pismem z dnia [...] września 2003 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak jak w poprzednich swoich wystąpieniach w toku postępowania administracyjnego kolejny raz wskazał , iż nie kwitował mandatów, na podstawie których wymierzono mu grzywny dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym, a policjanci sfałszowali jego podpisy. Trudna sytuacja materialna w jakiej się znajduje oraz kłopoty zdrowotne nie pozwalają mu na spłacenie wyimaginowanych, w jego ocenie, mandatów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał stanowisko i uzasadniającą je argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż wskazywane przez skarżącego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. W piśmie tym zatytułowanym "prośba" i skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego skarżący domagał się umorzenia prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego. Nie zostały wyjaśnione przyczyny, z których organ pierwszej instancji potraktował to pismo, nie mając, jak należy przyjąć, w tej mierze żadnych wątpliwości, jako wniosek o umorzenie należności. Już w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji wydanej przez Wojewodę [...] znajduje się zapis o treści "W dniu [...] czerwca 2003 r. wpłynął do tut. Urzędu wniosek Pana K. Z. w sprawie umorzenia grzywien....". Konsekwencją przyjęcia takiego założenia było rozpatrzenie tego wniosku w oparciu o przepisy, wydanego na podstawie art. 34 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 155, poz. 1014, z późn. zm.) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy- Ordynacja podatkowa. ( Dz. U. Nr 6, poz.54 ). Już z treści złożonego wniosku wynikało, że napisała go osoba nie obeznana z prawem i nie mająca orientacji w obowiązujących procedurach prawnych. Okoliczność ta powinna skłonić organ, do którego wniosek wpłynął, do bardziej wnikliwej jego analizy w celu ustalenia rzeczywistej intencji wnioskodawcy, tym bardziej, iż w rezultacie wniosek ten został "zaklasyfikowany" wbrew jego literalnemu brzmieniu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, ponieważ żądanie to wytycza kierunek i ramy prowadzonego później postępowania. Oczywiście, zwłaszcza przy wnioskach pisanych przez osoby nie posiadające wiedzy prawniczej, ustalając rzeczywistą, czyli odpowiadającą intencjom wnioskodawcy, treść żądania nie należy się kierować wyłącznie literalnymi sformułowaniami a raczej całokształtem jego treści. Podobnie jak nie jest decydująca, w świetle przepisów art. 65 i 66 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwość organu, do którego wniosek został skierowany. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wykazał w tej mierze staranności, powinien bowiem był zwrócić się w tej sprawie do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania informując go jednocześnie o istniejących możliwościach. W niniejszej sprawie istniały bowiem, co najmniej dwie inne możliwości rozpoznania wniosku skarżącego, t.j. zgodnie z jego literalnym brzmieniem jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, bądź jako zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Oczywiście rzutowałoby to równocześnie na kwestię właściwości organu, który tak potraktowany wniosek miałby rozpatrzyć. We wniosku skarżącego była co prawda również mowa o kłopotach zdrowotnych i złej sytuacji materialnej, niemniej widoczne było, że przede wszystkim kwestionuje on nałożony na niego obowiązek co do istoty. Tej okoliczności nadawał on największe znaczenie i w kolejnych wystąpieniach poświęcał najwięcej miejsca. Nawet wezwany przez organ prowadzący postępowanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną, przekazując te dokumenty znowu znaczną część swojego wystąpienia poświęcił kwestionowaniu istoty dochodzonych od niego należności. Oczywiście ewentualne umorzenie przez Wojewodę egzekwowanych od skarżącego należności powodowałoby w rezultacie skutek zbliżony do oczekiwanego przez skarżącego, niemniej należy wskazać na bardzo wąsko sformułowane przesłanki umorzenia należności w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, które stanowiło podstawę prowadzonego postępowania . Stosownie bowiem do tych przepisów umorzenie należności byłoby możliwe jedynie w przypadku uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Sam organ wydający decyzję stwierdził w uzasadnieniu, iż przesłanki określone w rozporządzeniu nie podają możliwości umorzenia należności budżetowych z powodu trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Nie oceniając słuszności i wiarygodności twierdzeń skarżącego dotyczących okoliczności wystawienia mandatów karnych, na podstawie których sporządzone zostały następnie, skierowane przeciwko niemu tytuły wykonawcze, należy stwierdzić, że skarżący nie miał świadomości i w toku postępowania nikt go też o tym nie informował, że w świetle przepisów, które zostały przyjęte jako podstawa rozpatrzenia jego wniosku , główny przedmiot jego wszystkich wystąpień t.j. kwestionowanie dochodzonych od niego należności co do ich istoty, w ogóle nie będzie rozpatrywany i w związku z tym nie ma żadnych szans na uwzględnienie. Stosownie do art.33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm. ) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Podobnie jedną z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego jest także, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 w.w. ustawy, nieistnienie egzekwowanego obowiązku . Poza tym stosownie do treści art. 59 § 2 postępowanie egzekucyjne może zostać umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne – a więc przesłanka bardzo zbliżona do tej, zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów, na podstawie przepisów którego toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Co prawda art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala organowi egzekucyjnemu na badanie zasadności i wymagalności obowiązku, niemniej przy rozpatrywaniu zarzutów tej kwestii dotyczących organ egzekucyjny niekiedy będzie zmuszony zająć się merytoryczną stroną zobowiązania. Analogicznie można to również odnieść do rozpatrywania wniosku o umorzenie postępowania. Jest możliwe, że ewentualne prowadzenie postępowania w tym trybie nie przyniosłoby skarżącemu oczekiwanych przez niego rezultatów, niemniej można założyć, iż prowadzone w tym kierunku postępowanie byłoby bliższe intencjom skarżącego zawartym w jego wniosku. W ocenie Sądu sposób sformułowania żądania przez skarżącego oraz istnienie możliwych alternatywnych trybów rozpatrzenia tego żądania powinien skłonić Wojewodę do bardziej wnikliwego zajęcia się tą kwestią. Ponieważ nie wykazał on należytej , oczekiwanej od organu administracji staranności, w wyjaśnieniu rzeczywistych intencji skarżącego i nie poczynił w tej mierze żadnych kroków można zarzucić mu naruszenie art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący nie protestował przeciw wytyczonemu przez organ pierwszej instancji kierunkowi postępowania, było to jednak spowodowane, o czym była już mowa wcześniej, brakiem rozeznania skarżącego w prawie. Również organ drugiej instancji nie poświęcił tej kwestii swojej uwagi, akceptując w pełni kierunek obrany w utrzymanej przez niego w mocy decyzji organu pierwszoinstancyjnego. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ pierwszej instancji powinien kierować się wyżej przedstawionymi wskazaniami Sądu, chyba że zasadne okaże się umorzenie postępowania, na co zdają się wskazywać informacje dotyczące stanu postępowania egzekucyjnego nadesłane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie Nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Sentencja decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] składała się z dwóch punktów. O ile pierwszy, którego treścią była odmowa umorzenia należności z tytułu grzywny znajdował uzasadnienie w zakresie prowadzonego postępowania i we wskazanych w podstawie prawnej decyzji przepisach, tak drugi nie ma żadnego uzasadnienia. Wojewoda [...] nie posiadał ani uprawnień, ani wystarczających podstaw prawnych do zobowiązania skarżącego do wpłaty grzywny na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego lub w kasie urzędu. Zobowiązanie takie, zresztą kwestionowane przez skarżącego, istniało już bowiem po stronie skarżącego z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi, a w każdym razie nie mogło ono powstać z mocy decyzji Wojewody, którego rolą było jedynie rozpatrzenie możliwości umorzenia należności stanowiących przedmiot tego zobowiązania . Tym samym Wojewoda [...] naruszył wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 34 ustawy o finansach publicznych, wychodząc poza dozwolony nim zakres orzekania. Ten sam zarzut można postawić organowi drugiej instancji – Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzję Wojewody [...] w całości utrzymał w mocy. Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) w związku art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.