III SA 2959/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek (spr.), Sędzia WSA Hanna Kamińska,, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004r. sprawy ze skargi Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2003r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o restrukturyzację niektórych należności publicznoprawnych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [... ] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie restrukturyzacji należności z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji Minister powołał art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) i art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 9 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926, ze zm.). W uzasadnieniu Minister podał, że z materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji wynika, iż strona uregulowała zaległość wobec [...] dnia 20 grudnia 2001 r. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287) brak było podstaw prawnych do przychylenia się do jej wniosku gdyż na dzień 31 grudnia 2001 r. nie posiadała zaległości we wpłatach na Fundusz. Ponadto Minister stwierdził, że ZUS nie spełnia również kryteriów podmiotowych wyznaczonych ustawą o restrukturyzacji gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy nie jest przedsiębiorcą, o którym mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład jest państwową jednostką organizacyjną, której przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Na tę decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę do NSA wnosząc o jej uchylenie z powodu niezgodności z prawem. Skarżący zarzucił organom orzekającym w tej sprawie błędy w ustaleniu stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że na dzień 31 grudnia 2001 r. nie posiadał należności podlegających restrukturyzacji. Podał, że wprawdzie dokonał wpłaty zaległości, określonej w decyzji Prezesa Zarządu [...] z dnia [...]października 2001 r., ale uruchomił w tej sprawie postępowanie odwoławcze. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2002 r. uchylił wskazaną decyzję Prezesa Zarządu[...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od kolejnej decyzji Prezesa z dnia [...] lipca 2002 r. ZUS ponownie odwołał się do Ministra, a postępowanie odwoławcze w sprawie nie zostało do tej pory zakończone. Z tego względu należało uznać, że należność ZUS ma charakter należności spornej, a postępowanie w sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Skarżący podniósł, że Minister w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do przedstawionej kwestii mimo, że była przedstawiona w odwołaniu. Prezes ZUS nie zgodził się również ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że nie spełnia warunków podmiotowych wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji. Zauważył, że tej okoliczności organ pierwszej instancji nie podnosił. W związku z tym zagadnieniem dokonał analizy definicji przedsiębiorcy, zawartej w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Wywodził, że ZUS należy zaliczyć do tych podmiotów, które określa się w końcowej części tego przepisu jako "innych zobowiązanych do uiszczenia należności, o których mowa w art. 6". Do tej grupy podmiotów nie stosuje się dodatkowego warunku z art. 1 ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasadniczą kwestią w tej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy ustawa o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców może mieć zastosowanie do należności, wymienionych w art. 6, jeśli obejmują one zaległości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, że ZUS jest jednostką, która nie spełnia kryteriów podmiotowych wyznaczonych tą ustawą. Wprawdzie literalna wykładnia końcowego fragmentu definicji pojęcia "przedsiębiorca" po rozdzielającym spójniku "albo", zawarta w art. 2 pkt 1 tej ustawy, mogłaby sugerować, że ustawa dotyczy każdego podmiotu, który jest zobowiązany do uiszczenia należności, wymienionych w art. 6, ale takiemu rozumieniu tego przepisu sprzeciwia się wykładnia systemowa, zarówno o charakterze zewnętrznym, jak i wewnętrznym. Dopuszczenie możliwości zastosowania przepisów o restrukturyzacji wobec każdej jednostki posiadającej zaległości w daninach, o których mowa w art. 6, niweczyłoby także cel, który ma realizować ta ustawa. Cel tej ustawy w powiązaniu z jej zakresem podmiotowo -przedmiotowym wyrażono w art. 1 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem "Restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, w szczególności którzy tracą zdolność do konkurowania na rynku, wyrażającą się zwłaszcza w znacznym stopniu: zmniejszeniem obrotów, nadmierną zdolnością produkcyjną, wzrostem zapasów, spadkiem zyskowności lub ponoszeniem strat, jak również wzrostem zadłużenia i brakiem możliwości uzyskania bankowych kredytów, poręczeń lub gwarancji" . Dlatego też definicji zawartej w art. 2 pkt 1 nie można odczytywać w oderwaniu od art. 1 ust. 2, który ją doprecyzowuje. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177), która obowiązywała w okresie prowadzenia zaskarżonego postępowania, pod pojęciem przedsiębiorcy należy rozumieć "przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, a także spółkę cywilną". Definicja ta wymieniając spółkę cywilną rozszerzała więc pojęcie przedsiębiorcy, określone w art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), do którego odsyła się w pierwszej części art. 2 pkt 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Dlatego też należy przyjąć, że końcowa część definicji przedsiębiorcy wymieniona w tym artykule, w której jest mowa "o innym zobowiązanym do uiszczenia należności, o których mowa w art. 6" może odnosić się do spółek cywilnych, które nie są przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów Prawa o działalności gospodarczej, lecz są przedsiębiorcami w rozumieniu przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Nie ma natomiast podstaw do tego aby ustawę stosować do państwowych jednostek organizacyjnych, wyposażonych w osobowość prawną, które nie są przedsiębiorcami ani w rozumieniu Prawa o działalności gospodarczej, ani przepisów o dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, natomiast wykonują funkcje władcze w imieniu państwa i zabezpieczają konstytucyjne prawa obywateli. Taki charakter ma bowiem, w świetle art. 66 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 888, ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego podstawowym zadaniem jest realizacja prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego, gwarantowanego w art. 67 Konstytucji. Zmiana regulacji prawnej dotyczącej statusu prawnego ZUS, który zanim weszła w życie ww. ustawa z dnia 13 października 1998 r., był centralnym organem administracji państwowej (por. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.), nie oznacza, że ZUS przestał pełnić zadania takiego organu i że dlatego, iż nabył osobowość prawną można go traktować jak przedsiębiorcę, wykonującego działalność usługową w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa o działalności gospodarczej, co sugerowała pełnomocnik skarżącego w wystąpieniu na rozprawie przed WSA. Należy zwrócić uwagę, że także inne rozwiązania zawarte w ustawie o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, w szczególności te, o których mowa w rozdziale 2 "Postępowanie restrukturyzacyjne (np. art. 10, art. 13, art. 18, art. 21) przemawiają za tym, aby przyjąć, że dotyczy ona jedynie podmiotów aktywnych gospodarczo. ZUS natomiast w przypadku zaległości w należnościach, o których mowa np. w art. 6 pkt 1 lit. a tej ustawy pełni rolę organu restrukturyzacyjnego w rozumieniu w art. 2 pkt 2, co potwierdza, że w systemie prawnym pełni funkcję organu państwa mimo, że nadająca mu obecny status regulacja prawna tak go nie określa. Wobec stwierdzenia, że ww. ustawa nie może mieć zastosowania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mają znaczenia, tak jak nie ma znaczenia fakt, że organ pierwszej instancji z innej, niż podmiotowa, przyczyny umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Ta kwestia została bowiem prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W przypadku zaś gdy zakres podmiotowy ustawy nie obejmował danej jednostki i wyłączał możliwość poddania jej zaległych należności restrukturyzacji postępowanie, wszczęte na wniosek takiej jednostki, jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Dlatego też rozstrzygnięcie zawarte zarówno w decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji było zgodne z prawem. W świetle powyższego skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. ) podlegała oddaleniu.