III SA 3013/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi "S." na postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] września 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym odrzuca skargę Dnia [...] września 2003r. związek zawodowy - "S." wystąpiła z wnioskiem do Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd o dopuszczenie w trybie art.31 § 1 KPA do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym dopuszczenia do obrotu publicznego akcji spółki [...] /[...] /. W uzasadnieniu podała, że reprezentuje interesy swoich członków, którzy mogą być posiadaczami akcji notowanych na giełdzie i dla których dopuszczenie do publicznego obrotu akcji [...] może być niekorzystne. Wnosiła też o zawieszenie postępowania w sprawie dopuszczenia akcji do obrotu publicznego do czasu rozstrzygnięcia jej wniosku. Postanowieniem z dnia [...] września 2003r. Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd odmówił "S." dopuszczenia do udziału w postępowaniu z wniosku spółki [...] o wyrażenie zgody na wprowadzenie akcji do publicznego obrotu papierami wartościowymi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi /Dz.U. z 2002r. nr 49 poz. 447 z późn. zmianami/ oraz art.31 § 2 KPA i uchwałę nr 534 Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia 30 września 2004r. W uzasadnieniu wskazał, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Cele związku zawodowego to reprezentowanie i obrona praw ludzi pracy natomiast inwestowanie w akcje i wprowadzanie ich do obrotu nie jest związane z ochroną interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy. Wyjaśnił również, że zawieszenie postępowania nie jest uzasadnione bowiem rozstrzygnięcie kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 4 KPA. Postanowienie zawierało pouczenie, iż nie służy na nie zażalenie ale strona niezadowolona może w terminie 7 dni zwrócić się do Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z wnioskiem takim "S." nie wystąpiła, natomiast [...] października 2003r. wniosła na postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła zarzuty merytoryczne dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w szczególności fakt, że § 6 jej statutu, jako jeden z celów związku wskazuje aktywny wpływ na politykę gospodarczą i społeczną a decyzje dotyczące rynków finansowych są elementem tej polityki. Podniosła również, że pouczenie o zaskarżalności było wadliwe, gdyż jeśli postanowienie miało charakter ostateczny, to służyła na nie skarga do NSA, a tej informacji w pouczeniu nie było. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a., Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art.13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na postanowienie Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, której siedziba znajduje się w Warszawie, sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd wnosił o jej odrzucenie, podnosząc brak związku decyzji o dopuszczeniu akcji do publicznego obrotu z celami statutowymi organizacji związkowej oraz niewyczerpanie środków zaskarżenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że strona, prawidłowo pouczona, nie wyczerpała trybu zaskarżenia i od razu wniosła skargę do NSA, co jest sprzeczne z art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. i musi skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 p.6 wskazanej ustawy. W piśmie procesowym z [...] listopada 2004r. skarżąca wskazała, że jej cele statutowe i interes społeczny uprawniają ją do udziału w postępowaniu o dopuszczenie akcji do publicznego obrotu, zaś art. 63 Konstytucji daje każdemu prawo do występowania ze skargą lub wnioskiem w sprawie innej osoby za jej zgodą, w imieniu własnym lub w interesie publicznym. Podnosiła, że nie było możliwości zaskarżenia postanowienia na drodze administracyjnej, gdyż w tej samej dacie wydana została decyzja w sprawie dopuszczenia akcji do obrotu publicznego, co sprawiło, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej kwestii stało się bezprzedmiotowe. Zarzucała również zupełną wadliwość i sprzeczność z Konstytucją uregulowań art. 127 § 3 KPA dotyczących możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ, bowiem wszyscy pracownicy organu, który wydał zaskarżone postanowienie powinni być wyłączenie od rozpoznawania sprawy z mocy art. 24 § 1 p. 5 i 24 § 3 KPA, jako nie zapewniający bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak ustanowiona kontrola jest jednak ograniczona ramami ustanowionymi precyzyjnie przez przepisy cytowanej wyżej ustawy p.p.s.a. W art. 3 p.p.s.a. ustanawia zakres przedmiotowy kontroli sądowej działalności administracji publicznej, zaś w dalszych przepisach formułuje inne warunki dopuszczalności przeprowadzania tej kontroli wskazując m.in. podmioty uprawnione do jej inicjowania, terminy w jakich można to czynić a także procedury, które muszą poprzedzić wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Taką procedurę poprzedzającą wniesienie skargi do sądu administracyjnego ustanawia przepis art. 52 p.p.s.a., który wskazuje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Chodzi bowiem o to, aby sądowa kontrola zgodności z prawem aktów administracyjnych nie zastępowała przewidzianych prawem procedur administracyjnych. Zawsze więc strona musi najpierw wykorzystać wszelkie środki jakie jej służą na drodze administracyjnej, a jeśli jej nie służą, przynajmniej wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero, gdy ta droga nie doprowadzi do satysfakcjonującego stronę rozwiązania, może ona żądać sądowej kontroli działania administracji publicznej. Chodzi o to, aby najpierw organ mógł sam naprawić swój błąd, jeżeli rzeczywiście do błędu doszło. Przy takim uregulowaniu proceduralnym, wniesienie skargi bez wyczerpania przewidzianych prawem możliwości zaskarżenia aktu budzącego niezadowolenie jest niejako przedwczesne a zatem niedopuszczalne. Skargi wniesione bez wyczerpania procedur zaskarżania ulegają odrzuceniu jako niedopuszczalne na mocy art. 58 § 1 p.6 p.p.s.a. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Zasadniczo postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie administracyjnej organizacji społecznej zgodnie z art. 31 § 2 KPA jest zaskarżalne zażaleniem. Zażalenie, zgodnie z art.127 § 2 KPA w związku z art.144 KPA wnosi się do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 12 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi Komisja Papierów Wartościowych jest centralnym organem administracji rządowej, na podstawie art.15 ust.1 tej ustawy Komisja wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, a decyzje te podpisuje Przewodniczący Komisji. Do postępowania przed Komisją z mocy art.19 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. stosuje się przepisy KPA. Na mocy art. 5 § 2 p.4 KPA ilekroć w przepisach KPA jest mowa o ministrach rozumie się przez to również kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych właściwemu ministrowi. Decyzje podpisane przez Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych są więc zrównane z decyzjami ministra. Na podstawie art.127 § 3 KPA od decyzji ministra /kierownika centralnego urzędu administracji rządowej/ służy szczególny środek zaskarżenia jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na podstawie art. 144 KPA środek ten odpowiednio stosuje się do zaskarżania postanowień. W sprawie niniejszej prawidłowo więc w postanowieniu zawarto pouczenie, że strona może wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Ze środka tego strona nie skorzystała, zaniedbała więc obowiązek przewidziany art. 52 § 1 p.p.s.a. dotyczący wyczerpania środków zaskarżenia. Jej skarga, wniesiona bez wyczerpania środka, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest więc niedopuszczalna i mocy art. 58 § 1 p.6 p.p.s.a. musiała zostać odrzucona. Sąd nie uznaje za zasadne zarzutów dotyczących prawidłowości i zgodności z Konstytucją uregulowań KPA /art.127 § 3 KPA/ ustanawiających możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ. Do badania zgodności ustaw z Konstytucją powoływany jest Trybunał Konstytucyjny. Sąd sprawuje kontrolę indywidualnych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem i jest związany ustawami. W sprawie niniejszej skarżący dla otwarcia drogi kontroli sądowo-administracyjnej winien był wyczerpać przewidzianą KPA drogę postępowania administracyjnego, a ponieważ tego nie uczynił, wniesienie skargi jest niedopuszczalne i jego skarga musiała zostać odrzucona. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 p.6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji .