III SA 3338/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.),, asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia ... listopada 2003 r. Nr ... przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych oddala skargę III SA 3338/03 Uzasadnienie Postanowieniem z ... listopada 2003 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 i art. 18 oraz art. 23 §5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z ... maja 2003 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z ... października 2002 r. w sprawie określenia M.G. kosztów egzekucyjnych. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. na żądanie zobowiązanego z 23 maja 2002 r. wydał postanowienie w sprawie rozliczenia pobranych kosztów egzekucyjnych nr ... z dnia ... października 2002 r. Pismem z 12 marca 2003 r. M.G. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., gdyż doszło do "rażącego naruszenia prawa przez naliczenie kosztów egzekucyjnych od czynności egzekucyjnych wykonanych na podstawie tytułu egzekucyjnego ... z ... lutego 1991 r." Zdaniem skarżącego koszty spowodowane zostały niezgodnym z prawem wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a obciążenie nimi stanowi naruszenie art. 64 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z ... maja 2003 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. Dyrektor Izby Skarbowej w L. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy wydane postanowienie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. W postępowaniu tym kompetencje organu ograniczone są wyłącznie do kontroli zgodności z prawem wydanego postanowienia, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane postanowienie. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej przyczyna żądania stwierdzenia nieważności - podana przez skarżącego- tj. rażące naruszenie prawa polegające na tym, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte nielegalnie nie może być przedmiotem oceny prowadzonego obecnie postępowania, gdyż w postępowaniu tym nie podlega ocenie kwestia legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi. Z postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wyłącza się możliwość rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, której dotyczy weryfikowane postanowienie. Badaniu podlega kontrola zgodności z prawem wydanego postanowienia. Analizując przesłanki zawarte w art. 156 k.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że postanowienie wydał właściwy organ egzekucyjny, powołując właściwą podstawę prawną, brak jest również podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Na powyższe postanowienie M.G. wniósł zażalenie do Ministra Finansów. Zdaniem skarżącego postanowienie Urzędu Skarbowego o kosztach egzekucyjnych zostało wydane bez podstawy prawnej, zaś egzekucja jest niedopuszczalna z uwagi na brak wymagalnych zaległości w dacie wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone ze względu na spełnienie przesłanki z art. 59 §1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto skarżący wyjaśnił, że w sprawie miało miejsce doręczenie zastępcze postanowienia Urzędu Skarbowego o kosztach. M.G. wystąpił więc z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie w celu doręczenia postanowienia Urzędu. Uznał tę formę za właściwą, "gdyż wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia jest bezprzedmiotowy wobec brzmienia przepisu art. 236 §2 Ordynacji podatkowej, który mówi o doręczeniu postanowienia stronie, a nie o doręczeniu zastępczym". Minister Finansów postanowieniem z ... listopada 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. Minister Finansów wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 §l k.p.a. Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żąda zobowiązany, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wydał na podstawie art. 64 §1 i §4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym do 30 listopada 2001 r. Przepis art. 64 §1 tej ustawy stanowił, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz wydatki związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego. Zgodnie z §4 tego przepisu postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego. W świetle powyższego istniała podstawa prawna do wydania postanowienia z ... października 2002 r., w którym organ egzekucyjny określił wysokość należnych kosztów egzekucyjnych. Zatem zarzut braku podstawy prawnej jest bezpodstawny. Minister Finansów wyjaśnił ponadto, że postanowienie wydane zostało na podstawie właściwych przepisów proceduralnych jak i merytorycznych. W toku postępowania egzekucyjnego w administracji zasady doręczania aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej uregulowane są w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie jak twierdzi zobowiązany w art. 236 §2 Ordynacji podatkowej. Minister Finansów wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 59 §1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Dotyczy to również zarzutu niedopuszczalności egzekucji, jak i zarzutu dotyczący prawidłowości i zasadności decyzji określającej obowiązek podatkowy. Zarzuty takie rozpatrywane są na podstawie art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2003 r. M.G. wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Finansów z ... listopada 2003 r. Uzasadniając swój wniosek podkreślił, że "wydane w I instancji przez Urząd Skarbowy w Z. postanowienie o kosztach egzekucyjnych ma wadę nieważności w związku z art. 64 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym ". Jego zdaniem postępowanie egzekucyjne prowadzone było niezgodnie z prawem , a zatem obciążając go kosztami egzekucyjnymi naruszono art. 64 §2 cyt. ustawy. Ponadto zarzucił, że na tytule wykonawczym ... organ egzekucyjny poświadczył nieprawdę o wartości obowiązku i o dacie płatności. Zgodnie zaś z art. 59 §1 pkt 3 ustawy postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu, jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie lub o jej oddalenie. W piśmie z 2 sierpnia 2004 r., złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. M.G. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i podkreślił m.in., że "egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji wymiarowej Urzędu Skarbowego z ... grudnia 1990 r. i z przepisów prawa, co zgodnie z art. 59 §1 pkt 3 ustawy zobowiązywałoby organ egzekucyjny do obligatoryjnego umorzenia egzekucji". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) z dniem 1 stycznia utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), zaś weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 97 §1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z kolei z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych ( w tym przypadku postanowień ) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oceniając zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z punktu widzenia tego kryterium stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa w zakresie zarzuconym w skardze. Wszczęte przez skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z ... października 2002 r. w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych mogło jedynie być oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności postanowienia jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości postanowień ostatecznych (art. 16 §1 k.p.a.) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy postanowienie w sposób niewątpliwy dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Postępowanie w tym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 cytowanej ustawy. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Żadna z sytuacji wymienionych w tym przepisie nie może być zastosowana w rozpatrywanej sprawie. Postanowienie wydał właściwy organ : Minister Finansów rozpatruje odwołania od postanowień wydanych przez Dyrektora Izby Skarbowej. Zatem nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Postanowienie nie narusza w sposób rażący prawa, nie jest też wydane bez podstawy prawnej. Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żądał skarżący zostało wydane na podstawie art. 64 §1 i §4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.). Zgodnie z art. 64 §1 tej ustawy zasadą jest, że koszty egzekucyjne związane z postępowaniem egzekucyjnym obciążają zobowiązanego. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 64 §4 ustawy egzekucyjnej, następuje w formie postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny. Ustawa nie wprowadza jednak obowiązku wydania takiego postanowienia w każdym postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, uzasadnia je bowiem w konkretnej sprawie odstąpienie od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSN.IAPiUS 1994 nr 3, poz. 36). Wady wymienione w art. 156 §1 K.p.a. powodujące nieważność danego aktu administracyjnego mają charakter materialny. Mogą one dotyczyć podmiotów tego stosunku prawnego, przedmiotu oraz podstawy prawnej. Naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność danego aktu, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy akt ten został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nie każde naruszenie prawa należy utożsamiać z rażącym naruszeniem. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa niezbędne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter "rażący". Konieczne jest zatem uznanie, że w zakresie objętym konkretnym aktem administracyjnym obowiązuje niewątpliwy stan prawny i, że w związku z tym przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia, właściwych przepisów prawnych nie mogło napotkać trudności lub budzić wątpliwości. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Nie chodzi bowiem o błędy w wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tej oczywistości w rozpatrywanej sprawie stwierdzić nie można. Prawidłowo organy podatkowe wyjaśniły skarżącemu, że przedmiotem postępowania nie mógł być zarzut naruszenia przepisu art. 59 §1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także zarzut dotyczący niedopuszczalności egzekucji oraz prawidłowości i zasadności decyzji określającej obowiązek podatkowy. Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 59 §1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego jest odrębnym postępowaniem. Zarówno postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, jak też postanowienie o odmowie jego umorzenia mogą być zaskarżane w drodze zażalenia wnoszonego do organu wyższego stopnia, a w konsekwencji służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Sąd podziela pogląd organów, że kwestie wiążące się z prawidłowością i zasadnością decyzji określającej obowiązek podatkowy podlegają rozpatrzeniu w trybie art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie mogły być przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia ... października 2002 r. w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych. Mając na względzie powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzekł, jak w sentencji.