III SA 3501/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek (spr.), Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi R. R. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z dnia [...] października 2003r. Nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych oddala skargę Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] października 2003r. Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów, na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.), § 57 i § 62 ust. 1 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie właściwości i trybu powoływania rzeczników dyscypliny finansów publicznych, organów orzekających oraz szczegółowych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 421 ze zm.), uchyliła orzeczenie Komisji Orzekającej pierwszej instancji w zakresie dotyczącym Pana R. R. oraz - w uchylonym zakresie - przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez Komisję Orzekającą I instancji. W uzasadnieniu Główna Komisja Orzekająca wyjaśniła, że Komisja Orzekająca przy Wojewodzie [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2003 r. (sygn. akt: [...]), uznała Pana R. R. - byłego Szefa [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w O., winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych, tj. naruszenia zasad, formy i trybu postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych ustalonych ustawą o zamówieniach publicznych i ukarała go karą nagany. Obwinionemu przypisano umyślne popełnienie w 1999 r., w O., czynów polegających na udzieleniu czterech zamówień publicznych z naruszeniem zasady powszechności stosowania ustawy o zamówieniach publicznych, zasady równego traktowania oferentów, zasady zawierania umów w sprawie udzielenia zamówienia publicznego na czas określony nie dłuższy niż trzy lata oraz bez stosowania właściwych trybów udzielania zamówień publicznych. Komisja Orzekająca w pierwszej instancji uznała, że odpowiedzialność za te naruszenia ponosi m. in. Pan R. R., gdyż z racji pełnionej funkcji (Szef [...]) miał on obowiązek znać i stosować ustawę o zamówieniach publicznych i z tego obowiązku się nie wywiązał. Odwołanie od powyższego orzeczenia wniósł, pismem z dnia [...] lutego 2003 r., Pan R. R.. Główna Komisja Orzekająca, po przeprowadzeniu rozprawy, stwierdziła, odnosząc się do stanowiska zawartego w odwołaniu, że uzasadnione było odrzucenie przez Komisję Orzekającą wniosku o umorzenie postępowania z powodu przedawnienia karalności. Bezzasadne były również zarzuty obwinionego dotyczące naruszenia § 35 ust. 2 i § 44 a powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. Organ drugiej instancji uznał natomiast za uzasadniony zarzut naruszenia § 26 wyżej przywołanego rozporządzenia i to zarówno z przyczyn formalnych jak i merytorycznych. Podzielił też twierdzenia strony o braku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ograniczenia prawa obwinionego do obrony. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu Komisji Orzekającej w pierwszej instancji nie jest przekonywująca, a z jego treści nie wynika dlaczego ta Komisja uznała, że popełnione przez obwinionego czyny wypełniają znamiona naruszeń określone w art. 138 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, dlaczego uznała, że należy przypisać mu odpowiedzialność za te naruszenia, a zwłaszcza dlaczego uznano, że działał on umyślnie. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenia przepisów postępowania: § 26 wyżej przywołanego rozporządzenia, art. 6, 8 i 18 b § 3 kpw Główna Komisja Orzekająca orzekła jak przytoczono na wstępie. W zaskarżonym do Sądu orzeczeniu zostały również zawarte wskazania dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania. W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze na to orzeczenie R. R. wniósł o jego uchylenie i uniewinnienie z zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zarzucił mu rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a zwłaszcza brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, naruszenie zasady, iż nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego, brak pouczenia o środkach zaskarżenia orzeczenia do Sądu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Główna Komisja Orzekająca uznała większość zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wywiódł, że - biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenia przepisów regulujących postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r., art. 3 i 18 b kpw - organ odwoławczy nie rozstrzygnął: czy R. R. można przypisać odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określoną w art. 12 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych w świetle art. 137 tej ustawy, czy podpisane przez R. R. umowy a wskazane we wniosku o ukaranie spełniają przesłanki zamówień publicznych, czy R. R. naruszył zasady, formę czy tryb udzielania zamówień publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 4 lub 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu Główna Komisja Orzekająca wskazała na treść art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Skarga do sądu administracyjnego służy na rozstrzygnięcie Głównej Komisji Orzekającej w przedmiocie stwierdzenia nieważności, uchylenia prawomocnego rozstrzygnięcia oraz na prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie kończące postępowanie w toku instancji. Brzmienie tego przepisu zostało ustalone przez art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Sądowa kontrola rozstrzygnięć wydawanych przez Główną Komisję Orzekającą dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć wymienionych w przywołanym przepisie. Skarga dotyczy zaś orzeczenia, którym przekazano sprawę do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania. Postępowanie więc trwa nadal. Nie zostało ono zawieszone postanowieniem Sądu. Organ drugiej instancji przedstawił ponadto przebieg dotychczasowego postępowania oraz ustosunkował się - w sposób obszerny - do wywodów skargi, podkreślając z ostrożności procesowej, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe. Pismem z dnia [...] października 2004 r. Główna Komisja Orzekająca przekazała Sądowi do wiadomości swoje orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], którym uchyliła orzeczenie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2004 r. (ponownie uznające Obwinionego winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 138 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych i wymierzające mu karę łączną nagany) i uniewinniła R. R. od zarzucanych mu czynów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przejęta do rozpoznania na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm. w zw. z art. 173 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji miał podstawy do zastosowania § 62 ust. 1 pkt 2 lit. b powołanego wyżej rozporządzenia 27 kwietnia 1999 r. Z uwagi na wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Komisję Orzekającą przy Wojewodzie [...], które znalazło odzwierciedlenie w nieprawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, konieczne było powtórzenie tego postępowania według wskazówek zawartych na s. 6 i 7 uzasadnienia orzeczenia organu drugiej instancji. Dlatego też zawarty w skardze do NSA zarzut, że Główna Komisja Orzekająca rażąco naruszyła przepisy prawa procesowego i materialnego wydając kasacyjne orzeczenie jest oczywiście bezzasadny. W momencie wydawania orzeczenia przez tę Komisję sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona aby można było definitywnie wypowiadać się w kwestii winy czy też jej braku po stronie Obwinionego. Należy przy tym dodać, mając na względzie żądania zawarte w skardze skierowanej do NSA, że w świetle wskazanego wyżej art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, Sąd nie ma kompetencji do merytorycznego załatwienia sprawy i ewentualnego uniewinnienia skarżącego gdyż ta kwestia wykracza poza zakres uprawnień kontrolnych, w które został wyposażony na mocy tego przepisu, jak również art. 184 Konstytucji. Z tego względu skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało oddalić. Sąd nie podzielił natomiast wniosku Głównej Komisji Orzekającej o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 lub 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie orzeczenie wydane na podstawie § 62 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. tj. orzeczenie o charakterze kasacyjnym (uchylające zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania) stanowi prawomocne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w toku instancji, o którym mowa w art. 173 § 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 168 ust. 1 tej ustawy postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest dwuinstancyjne i postępowanie w toku instancji kończy orzeczenie wydane przez organ drugiej instancji, którym w myśl art. 160 ust. 2 jest Główna Komisja Orzekająca przy Ministrze Finansów, bez względu na charakter - reformacyjny czy kasacyjny - tego orzeczenia. Orzeczenie takie zawierające rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia jest prawomocne, stosownie do § 56 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. Dodatkowo za takim rozumieniem art. 173 ustawy o finansach publicznych przemawiają względy natury systemowej, historycznej, a także potrzeba dokonywania wykładni w zgodzie z przepisami Konstytucji, w tym przypadku w sposób niezawężający prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. Brak jest bowiem podstaw do różnicowania uprawnień skarżących orzeczenia wydawane w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w porównaniu z uprawnieniami skarżących inne formy działania organów administracji, o których mowa w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też dokonując wykładni art. 173 ustawy o finansach publicznych należy brać pod uwagę art. 52 §1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle tych ostatnio wymienionych przepisów nie budzi wątpliwości, że dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego nie zależy od charakteru zaskarżonego aktu i tego czy w sposób merytoryczny czy kasacyjny załatwia sprawę, ale od wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Rozwiązanie prawne zawarte w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nawiązuje do poprzednio obowiązującej w tej materii regulacji - art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Z kolei przepis art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w którym jako warunek dopuszczalności skargi wymieniono wyczerpanie środków odwoławczych, został wprowadzony do systemu, aby przeciąć spory w orzecznictwie i doktrynie jakie powstały na tle nieobowiązującego od czasu wejścia w życie ustawy o NSA - art. 198 k.p.a, co do możliwości składania skarg do NSA na orzeczenia o kasacyjnym charakterze (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, PWN Warszawa - Poznań 1987 r. s. 436 - 439 i tam powołane orzecznictwo i piśmiennictwo; J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny, komentarz do ustawy, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Białystok 1999, s. 144 -145). Ustawodawca przesądził więc już w 1995 r. o prawie do zaskarżania do Sądu każdego orzeczenia wydanego przez organ drugiej instancji, także orzeczenia "czysto" kasacyjnego, również z tego względu aby chronić prawa skarżących do dokonywania przez sąd oceny zgodności z prawem korzystania przez organy z uprawnień do stosowania kasacji. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie.