III SA 3570/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek (spr.), Asesor WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2003r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA 3570/03 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17, art. 18, art. 23 § 5 i art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia pana H. K. z dnia [...] maja 2003 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. oddalające skargę na czynności organu egzekucyjnego, utrzymał w mocy to postanowienie . W uzasadnieniu Minister Finansów wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego K. na podstawie wystawionego przez Zakład [...] K. S.A. Biuro [...] tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania opłaty z tytułu nielegalnego poboru energii, stosując środek egzekucyjny przewidziany w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zajęcie prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą. Na powyższą czynność egzekucyjną, pismem z dnia [...] marca 2003 r. zobowiązany złożył skargę. Zarzucił organowi egzekucyjnemu wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie nieważnego tytułu wykonawczego oraz dokonanie zajęcia wynagrodzenia w oparciu o wadliwie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zdaniem skarżącego egzekwowany obowiązek nie był wymagalny, ponieważ nie wynikał ani z decyzji organu administracji, ani z orzeczenia sądowego, ani też bezpośrednio z przepisu prawa. Skarżący wywodził, że w przypadku gdy osoba, której wystawiono rachunek o zapłatę z tytułu nielegalnego poboru energii nie uiściła żadnej należności, to wierzyciel mógł dochodzić tej należności w drodze procesu cywilnego celem uzyskania tytułu egzekucyjnego opatrzonego w klauzulę wykonalności. Dopiero taki tytuł egzekucyjny na podstawie art. 44 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 21, poz. 96, ze zm.), obowiązującej w 1996 r. w dacie zarzuconego mu czynu, mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. W związku z tym zobowiązany domagał się uchylenia zajęcia wynagrodzenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. oddalił skargę uznając, że przedstawione w niej kwestie mogłyby stanowić podstawę zarzutu, stosownie do art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie odnosiły się natomiast do zastosowanego środka egzekucyjnego, a jedynie ta materia mogła stanowić przedmiot skutecznej skargi. Na to postanowienie zobowiązany złożył zażalenie do Ministra Finansów, w którym domagał się jego uchylenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zarzucając organowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do istoty sprawy tj. kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto podniósł, że nie zgłosił zarzutów ponieważ uczynił to już w dniu [...] grudnia 1998 r. kiedy otrzymał pierwszy tytuł wykonawczy w tej samej sprawie. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie rozpatrzył jego zarzutów. Natomiast po upływie dwóch lat podjął ponownie egzekucję na podstawie drugiego tytułu wykonawczego, który dotyczył tej samej należności, mimo niezakończenia poprzednio wszczętego postępowania egzekucyjnego. Powołał się także na orzecznictwo NSA negujące uprawnienia zakładów energetycznych do wystawiania tytułów wykonawczych. Organ wyższego stopnia, ustosunkowując się do argumentów zażalenia stwierdził, że podstawowym jego zarzutem jest brak wymagalności dochodzonej należności. Zarzut taki nie może być rozpatrzony w ramach skargi na czynności egzekucyjne, ponieważ dotyczy stanu faktycznego wskazanego w art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego podstawę do wniesienia zarzutu, który podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 33 i 34 tej ustawy. Minister Finansów zauważył, że skarga na czynności organu egzekucyjnego może dotyczyć czynności o charakterze wykonawczym. Rozpatrując skargę na czynność egzekucyjną polegającą na zastosowaniu środka egzekucyjnego, jakim było zajęcie wynagrodzenia ocenił, że był on zgodny z art. 72 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiadomienie doręczono pracodawcy, a odpis zobowiązanemu, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarga w rozumieniu art. 54 ustawy nie przysługuje na czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o prawach i obowiązkach uczestników postępowania egzekucyjnego. Organ podniósł także, że Dyrektor Izby Skarbowej pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. na podstawie art. 227 kpa zawiadomił skarżącego, że zobowiązał organ egzekucyjny do rozpoznania złożonych przez niego zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że podniesiony przez zobowiązanego zarzut nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym będzie rozpatrzony w ramach postępowania w przedmiocie zarzutów. W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze na to postanowienie strona skarżąca wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec braku tytułu wykonawczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Zakład [...] w K. przypisał mu bezzasadnie pobieranie w 1996 r. energii elektrycznej z pominięciem licznika mimo, iż wielokrotnie wyjaśniał i udowodnił, że nie on, lecz wykonawca remontu instalacji zaniedbał zgłoszenia instalacji do odbioru, co było skutkiem powstania owej zaległości. Zdaniem strony w dacie zarzucanego jej działania obowiązywała ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 21, poz. 96 ze zm.). Artykuł 24 ust. 1 tej ustawy stanowił, że dostarczanie i odbiór paliw i energii za pośrednictwem wspólnej sieci następuje na podstawie umowy, co oznacza, że nawiązany zostaje stosunek obligacyjny pomiędzy stronami umowy. Jeśli umowy nie zawarto (art. 43 ustawy) występuje nielegalny pobór paliw i energii, za który pobiera się należności w wysokości ryczałtowej określonej w taryfach dotyczących cen paliw i energii pobieranych ze wspólnej sieci. Nie powoduje to jednak zmiany charakteru roszczenia z cywilnoprawnego na administracyjnoprawne. Ustalenie należności zatem nie następuje w drodze decyzji, ani nie wynika wprost z ustawy, lecz - w przypadku sporu - z orzeczenia sądu powszechnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych sądów lub innych organów. Artykuł 44 ustawy o gospodarce energetycznej stanowił, że należności z tytułu poboru paliw lub energii podlegają egzekucji administracyjnej, lecz nie wyłączał drogi sądowej przed sądem powszechnym o ustalenie takiej należności lub o jej wysokość. W tym stanie rzeczy strona stwierdziła, że art. 44 ustawy o gospodarce energetycznej stanowił jedynie podstawę prawną prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której jest mowa art. 27 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą takiej egzekucji jest jednak tytuł wykonawczy pochodzący od sądu. Przepisy prawa nie dają zatem Zakładowi [...] K. podstaw do wystawiania tytułów wykonawczych na należności pieniężne za nielegalny pobór energii. W sprawie Zakład [...] w K. wystawił pierwszy tytuł egzekucyjny w 1997 r. Skarżący zgłosił zarzuty, które do chwili obecnej nie zostały rozpoznane. Nie zostało mu także doręczone postanowienie o umorzeniu postępowania z powodu błędu w jego nazwisku, o czym został poinformowany pismem Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. Drugi tytuł został wystawiony w dniu [...] lutego 2000 r. Skarżący nie przesłał zarzutów do tego tytułu, gdyż nie wiedział o umorzeniu postępowania wszczętego poprzednim tytułem, więc uznał, że w nowym tytule poprawiono tylko jego nazwisko, a poprzednio zgłoszony zarzut zostanie rozpoznany odnośnie nowego tytułu. Drugi tytuł przytacza jako podstawę prawną rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r., które uchylone zostało z dniem 22 stycznia przez § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązujące w dacie wystawienia drugiego tytułu, pozbawionego podstawy prawnej, Prawo energetyczne - ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. również nie daje Zakładowi [...] prawa do wystawiania tytułów wykonawczych, utrzymując zasadę, iż tytułem może być wyrok sądu cywilnego, a jedynie egzekucja może być prowadzona w trybie administracyjnym. W tej sytuacji skarżący wnosił do organów I i II instancji o umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 59 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przedstawiając na poparcie swego wniosku wyżej przytoczoną argumentację. Umorzenia w oparciu o ten przepis dokonuje się w każdym stadium postępowania i to nie tylko na wniosek, ale również z urzędu, gdyż przesłanka zawarta w powołanym przepisie stanowi bezwzględną przyczynę nieważności postępowania egzekucyjnego. Skoro nie istnieje tytuł wykonawczy wystawiony przez uprawniony podmiot, a egzekwowany obowiązek nie wynika z decyzji lub wyroku, ani z ustawy - postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu. Minister Finansów rozpoznając skargę nie zastosował się do własnego pisma nakazującego umorzenie postępowania z przyczyn określonych w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W piśmie tym - oznaczonym sygnaturą [...] - wyrażono pogląd, że art. 59 nie ustanawia terminu do wnoszenia żądania wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Żądanie takie zobowiązany może więc wnieść na każdym etapie postępowania egzekucyjnego. Stwierdza się w tym piśmie także, że dłużnik może na podstawie art. 54 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji złożyć skargę na czynności egzekucyjne, a na podstawie art. 59 § 4 tej samej ustawy żądać umorzenia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na podstawie pierwszego tytułu wykonawczego zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998 r. Dlatego też rozpatrzenie zarzutów zobowiązanego z dnia [...] listopada 1998 r. stało się bezprzedmiotowe. Przyznał przy tym, że postanowienia w sprawie umorzenia postępowania nie doręczono skarżącemu, co mogło spowodować jego dezorientację w kwestii wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego. Pismem procesowym z dnia [...] października 2004 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Wskazał, że Minister Finansów nie odróżnia badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym od badania formalnych przesłanek ważności tego tytułu. Zauważył, że organ nie odniósł się do faktu prowadzenia w sprawie drugiego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy jedno nie zostało jeszcze zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przejęta do rozpoznania na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie po dokonaniu takiej kontroli Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się bowiem do meritum sprawy, które stanowiło jednoznacznie wyartykułowane, zarówno w piśmie skarżącego z dnia [...] marca 2003 r. (k. 10 akt administracyjnych), jak i w zażaleniu z dnia [...] maja 2003 r. (k. [...] akt administracyjnych) żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący w obu tych pismach powoływał się na art. 59 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie na art. 54 tej ustawy. Nie podnosił też w nich okoliczności, które wskazywałyby, że wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego w istocie składa skargę na czynności egzekucyjne. Dlatego też potraktowanie jego żądania jako skargi i załatwienie jej na podstawie art. 54 § 1 i 5 wymienionej ustawy dlatego tylko, że pismo z dnia [...] marca 2003 r. było zatytułowane "Skarga na czynności organu egzekucyjnego" naruszyło art. 59 § 1 pkt 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu wniosek skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zawarte w nim argumenty będą musiały być przeanalizowane z punktu przesłanek zawartych w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wypowiadanie się w tej materii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne tym bardziej, że jak była o tym wyżej mowa, Sąd ten kontroluje legalność zaskarżonych aktów, nie zastępuje zaś organów administracji w załatwianiu spraw. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia przez Sąd zawartego w skardze do NSA żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto wyjaśnienia wymaga podnoszona przez skarżącego kwestia niezakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] i dopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania w oparciu o nowy tytuł wykonawczy, odnoszący się do tej samej należności . Z odpowiedzi na skargę wynika, że postanowienie z dnia [...] grudnia 1998 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na podstawie wskazanego wyżej tytułu nie zostało skarżącemu doręczone. W związku z tym należy dokonać oceny tego zagadnienia w świetle art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 $ 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Finansów i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K.. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Z uwagi na przedmiot zaskarżonego postanowienia Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.