III SA 38/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz (spr.), Sędzia NSA Jan Rudowski, Asesor sądowy WSA Sylwester Golec, Protokolant Anna Zientara, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...]sierpnia 2002 r. Nr [...] przypisującą do zwrotu do budżetu państwa dotację pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego dnia [...] maja 1996 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. złożyła, na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 1996 r. w sprawie trybu i terminów refundacji spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na inwestycje infrastrukturalne określone w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 213), wniosek o zwrot środków własnych wydatkowanych na wyżej wskazane inwestycje na kwotę [...] zł. Środki te zostały przez Spółdzielnie wydatkowane na budowę pawilonu wielofunkcyjnego w osiedlu M. Powołane wyżej rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Art. 36 tej ustawy, w brzmieniu nadanym w 1996 r., przewiduje przejęcie przez Skarb Państwa m.in. zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego, dotyczące infrastruktury technicznej, socjalnej i usługowej oraz obiektów oświaty, zdrowia i kultury, zwanych inwestycjami infrastrukturalnymi, w zakresie rzeczowym określonych w umowach zawartych przed dniem 27 maja 1990 r. przez te organy ze spółdzielniami mieszkaniowymi, w związku z kompleksową realizacją budownictwa mieszkaniowego. Przejęcie polega na refundacji spółdzielniom mieszkaniowym i gminom środków własnych wydatkowanych na dotychczasowe finansowanie inwestycji oraz środków własnych wydatkowanych na spłatę kredytów bankowych i odsetek zaciągniętych na finansowanie tych inwestycji. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia przewiduje, iż zarząd spółdzielni mieszkaniowej, która poniosła wydatki sporządza ich zestawienie wg wzoru do rozporządzenia, na podstawie danych wynikających z ksiąg rachunkowych i innych dokumentów umożliwiających prawidłowe ustalenie kwot wydatków. Zestawienie to zarząd spółdzielni przesyła do zarządu gminy (1996 r.) dołączając do niego kopie zawartych umów, o których wyżej była mowa. Zarząd gminy z kolei, po zweryfikowaniu danych przesyła zastawienie wojewodzie. Wojewoda, po ponownej weryfikacji danych przesyła otrzymane zestawienia Ministrowi Finansów, który na tej podstawie dokonuje odpowiednich zmian w budżecie państwa. Zmiany te polegają na uruchomieniu rezerwy celowej i przekazaniu środków na refundację do części budżetu, którego dysponentem jest wojewoda, tj. tzw. "budżetu wojewody". Zestawienie załączone do wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej w S. nie określało, w odpowiedniej rubryce, numeru i daty umowy zawartej między terenowym organem administracji państwowej a Spółdzielnią. Wskazywało jedynie numer i datę decyzji Wojewody T. w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno-ekonomicznych osiedla M. w S. W latach 1996-2000 Spółdzielnia otrzymała tytułem refundacji kwotę1.[...] zł. W 2000 r. w Spółdzielni przeprowadzona została przez Urząd Kontroli Skarbowej w R. kontrola w zakresie prawidłowości refundowania przed budżet państwa środków własnych na inwestycje infrastrukturalne. Ustalenia wyniku kontroli z dnia [...] czerwca 2000 r., wydanego na podst. art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, wskazywały na nieprawidłowości polegające na braku umowy, która jest podstawą ubiegania się o refundację. W załączniku do wyniku kontroli kwota [...] zł. wykazana we wniosku Spółdzielni o refundację określona została jako nie podlegająca refundacji. Inspektor Urzędu Kontroli Skarbowej wskazał, iż Spółdzielnia powinna zatem dokonać zwrotu kwoty faktycznie otrzymanej z tytułu nienależnej refundacji tj. [...] zł. Dnia [...] lipca 2000 r. Urząd Kontroli Skarbowej w R. skierował do Wojewody R. notę sygnalizacyjną o pobraniu przez Spółdzielnię refundacji w nadmiernej wysokości. Zaś dnia[...] lipca tego roku poinformował Spółdzielnię o potrzebie skorygowania zestawienia wydatków ze środków własnych. Dnia [...] lipca 2000 r. Spółdzielnia złożyła Wojewodzie P. zestawienie korygujące, w którym wykazała kwotę [...] zł. ponownie nie podając danych dotyczących umowy między terenowym organem administracji państwowej a Spółdzielnią, która uzasadniałaby ubieganie się o refundację a jedynie numer i datę decyzji Wojewody w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno-ekonomicznych. Dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda skorygował wojewódzkie zestawienie wydatków ze środków własnych gmin i spółdzielni mieszkaniowych zgodnie z wynikiem kontroli, określając całą kwotę otrzymaną przez Spółdzielnię na refundację pawilonu handlowego jako przypadającą do zwrotu. Dnia [...] lipca Spółdzielnia złożyła skargę do NSA OZ w R. na wynik kontroli. Wojewoda P. w dniu [...] października 2000 r. przesłał akta sprawy do Urzędu Skarbowego w S. w celu załatwienia sprawy pobrania refundacji z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. Uznał się bowiem za niewłaściwy w sprawie. Z kolei Urząd Skarbowy w dniu [...] listopada 2000 r. odesłał akta Wojewodzie ponieważ także uznał się za niewłaściwy. W dniu [...] lipca 2001 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po porozumieniu z Ministrem Finansów, na podstawie art. 22 §1 pkt 7 KPA stwierdził właściwość w sprawie Wojewody P. obszernie swoje rozstrzygnięcie uzasadniając. W tym stanie rzeczy Wojewoda dnia [...] września 2001 r. wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości "nadebranej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. refundacji środków własnych". Dnia [...] października 2001 r. wydał zaś postanowienie o zawieszeniu postępowania w związku ze złożoną przez Spółdzielnię skargą do NSA OZ w R. na wynik kontroli. NSA dnia 19 lutego 2002 r. odrzucił skargę Spółdzielni na wynik kontroli uzasadniając rozstrzygnięcie tym, iż wynik kontroli nie przyznaje, nie stwierdza, ani też nie uznaje uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a zatem nie podlega zaskarżeniu do NSA (postanowienie SA/Rz 1311/00). Wobec powyższego Wojewoda podjął zawieszone postępowanie i w dniu[...] sierpnia 2002 r. wydał decyzję, w której określił kwotę [...] zł jako nadebraną kwotę refundacji do zwrotu oraz zobowiązał Spółdzielnię do zapłaty odsetek od dnia stwierdzenia nadebrania, tj. 12 czerwca 2000 r. kiedy wydano wynik kontroli skarbowej, do dnia zapłaty. W toku postępowania administracyjnego przez Wojewodą P. osoby działające w imieniu Spółdzielni zapoznały się aktami sprawy i nie wniosły uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Od decyzji tej Spółdzielnia złożyła odwołanie do Ministra Finansów wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie sprawy, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności na podst. art. 156 §1 pkt 1 i 2 KPA. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, iż Wojewoda nie był legitymowany do wydania decyzji. Jej zdaniem nielogiczne jest twierdzenie o pobraniu refundacji w nadmiernej wysokości, tj. "nadebraniu", co jest przesłanką zwrotu dotacji przewidzianej w art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Skoro, zdaniem Wojewody, refundacja Spółdzielni w ogóle nie przysługiwała, natomiast wniosek Spółdzielni był weryfikowany przez Zarząd Miasta i Wojewodę T. , a zatem jest prawidłowy, i choć co prawda brak jest dokumentu umowy, nie przesądza to, że umowa nie była zawarta. Skarżąca podniosła również, że w sprawie istnieje niedopuszczalność drogi postępowania administracyjnego, bowiem jej zdaniem, refundacja jest świadczeniem cywilno-prawnym, a wojewoda wypłacając refundację na wniosek Spółdzielni zawarł z nią umowę per facta concludenta. Minister Finansów w dniu [...] grudnia 2002 r. wydał decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję Wojewody P. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Finansów stwierdził, iż Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego, że brak było podstaw do refundacji z powodu braku stosownej umowy zawartej przez Spółdzielnię oraz, że sprawy związane z refundacją nie mają charakteru cywilnoprawnego. Na uzasadnienie tego ostatniego twierdzenia powołał wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r. (III S.A./1286/02). Na tę decyzję Spółdzielnia złożyła w dniu [...] grudnia 2002 r. skargę do NSA. W skardze tej wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła m.in. niewłaściwość Wojewody i Ministra do orzekania w sprawie, a ponadto że zachodzi w sprawie niedopuszczalność orzekania w trybie administracyjnym ponieważ refundacja stanowi świadczenie oparte na dorozumianej umowie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi bowiem uznał jej zarzuty za bezzasadne. W uzasadnieniu odpowiedzi Minister stwierdził, iż warunkiem uzyskania refundacji jest dołączenie do wniosku o refundację stosownej umowy czego skarżąca Spółdzielnie nie dokonała. Ponadto podniósł, iż refundacja ma charakter dotacji a nie świadczenia cywilnoprawnego, zatem Wojewoda jest organem właściwym w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Spółdzielnia niesłusznie podnosi, iż decyzja Ministra i Wojewody zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów bowiem organem legitymowanym do wydawania decyzji w sprawach nadebranej dotacji jest inspektor kontroli skarbowej. Niesłusznie również twierdzi, iż wydanie decyzji przez Wojewodę stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, co stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 §1 pkt 3 KPA, bowiem jej zdaniem, decyzją w sprawie był wynik kontroli. Jednocześnie skarżąca podnosi, iż naruszone zostało jej prawo do II instancji ponieważ nie uznanie wyniku kontroli za decyzję uniemożliwiło złożenie odwołania do Izby Skarbowej. Na poparcie tego twierdzenia skarżąca powołuje uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt FPS 6/02), w której Sąd stwierdził, iż sprawa nadmiernie pobranej dotacji powinna zostać rozstrzygnięta przez inspektora kontroli skarbowej w formie decyzji. Należy jednak zauważyć, iż w powołanym przez skarżącą Spółdzielnię wyroku Sąd zajmował się dotacją dla gminy, natomiast w rozpatrywanej sprawie NSA OZ w R. w powołanym wyżej postanowieniu uznał, iż wynik kontroli skarbowej przeprowadzonej w skarżącej Spółdzielni nie ma waloru decyzji ponieważ nie przyznaje, nie stwierdza, ani też nie uznaje uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zagadnienie organu właściwego do wydania decyzji w sprawie było także rozstrzygnięte na podstawie właściwych przepisów KPA przez właściwy organ, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W sprawie orzekał zatem właściwy organ i nie doszło do orzekania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Tym samym Spółdzielnia nie została także pozbawiona możliwości obrony swoich praw przed właściwym organem II instancji. Podnoszona przez skarżącą kwestia zmiany ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadzająca dopiero od dnia 1 stycznia 2002 r. właściwość wojewody w sprawie zwrotu nadmiernie pobranych dotacji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się jedynie do dotacji do jednostek samorządu terytorialnego. Negatywnie należy odnieść się także do twierdzeń Skarżącej o cywilnoprawnym charakterze refundacji. Bez wątpienia na ona bowiem charakter dotacji a więc nieodpłatnego świadczenia publicznoprawnego. Powoływanie się przez skarżącą na cywilnoprawny charakter refundacji jest również nielogiczne w sytuacji gdy jednocześnie twierdzi Ona, iż decyzję w sprawie refundacji powinien wydać inspektor kontroli skarbowej, a zatem organ administracji rozstrzygający o należnościach budżetu państwa w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca informuje w uzasadnieniu skargi, iż wprawdzie nie posiada dokumentu umowy stanowiącej podstawę do ubiegania się o refundację ale posiada w archiwum spółdzielni notatkę służbową, która wskazuje, iż stosowna umowa była zawarta. W związku z tym wystąpiła ona w dniu [...] kwietnia 2004 r. do archiwum Wojewody o odszukanie tej umowy. Podniesienie tej okoliczności dopiero w uzasadnieniu skargi do Sądu Administracyjnego nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanych decyzji administracyjnych. Bowiem w trakcie ich wydawania Spółdzielnia zapoznawała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie wnosiła o uzupełnienie postępowania dowodowego. Twierdziła ponadto niesłusznie, iż zawarcie takiej umowy nie jest koniecznym warunkiem uzyskania refundacji. Na marginesie można zauważyć, iż odnalezienie umowy, o której mowa stanowiłoby przesłankę wznowienia postępowania. Powyższe okoliczności w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego świadczą, iż brak jest ustawowych przesłanek do uwzględnienia skargi w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).