III SA 468/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska WSA Halina Święcicka Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną bojową uchyla zaskarżoną decyzję Komendant Wojewódzki Policji w C. decyzją z [...] marca 1998r. zezwolił J. K. "na posiadanie broni palnej z przeznaczeniem do ochrony konwoju i mienia". Przesłanką tej decyzji był fakt zatrudnienia J. K. w agencji ochrony i pozytywna opinia w miejscu zamieszkania. Podstawę prawną stanowił m.in. art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 5 obowiązującej wówczas ustawy z 31 stycznia 1961r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych (Dz. U. nr 6, poz. 43 ze zm.). Decyzją z [...] października 2001r. Komendant Wojewódzki Policji z/s w R. (KWP) na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 20 ustawy z 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz. U. nr 53, poz. 549 ze zm.) cofnął J. K. "pozwolenie na broń palną bojową (...)" przyznane w/w decyzją z [...] marca 1998r., natomiast Komendant Główny Policji (KGP) po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z [...] stycznia 2002r. utrzymał wymienioną decyzję KWP w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej KGP przytoczył treść w/w art. 18 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, według którego organ Policji, który wydał pozwolenie na broń może je w każdym czasie cofnąć, jeżeli ustały okoliczności faktyczne będące podstawą wydania pozwolenia. Podkreślił, że okolicznością decydującą o wydaniu tego pozwolenia było zatrudnienie J. K. w agencji ochrony, gdzie powierzono mu konwojowanie pieniędzy, zaś podczas wykonywania tej czynności mógł czuć się zagrożony. Do końca 1997r. agencje świadczące usługi w zakresie ochrony osób i mienia "nie miały możliwości dostępu do broni tzw. obiektowej (...)". Pracownicy natomiast uzyskiwali broń na pozwolenia indywidualne. W świetle ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. nr 114, poz. 740 ze zm.), ustały okoliczności do dalszego posiadania indywidualnego pozwolenia na broń w związku z wykonywaniem usług ochrony mienia. W/w ustawa z 21 maja 1999r. o broni i amunicji stworzyła natomiast warunki przedsiębiorcom i jednostkom organizacyjnym, którzy na podstawie odrębnych przepisów powołali wewnętrzne służby ochrony oraz przedsiębiorcom posiadającym koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia – do ubiegania się o broń palną obiektową, która może być wykorzystywana przez pracowników ochrony. Obecnie skarżący nawet jeżeli wykonuje zadania związane z ochroną osób i mienia – ma prawny obowiązek korzystania z broni służbowej. Gdy czuje się zagrożony może starać się o wydanie pozwolenia na broń do ochrony osobistej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy. J. K. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z treści skargi wynika, że nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem. Podniósł w szczególności, iż przedmiotową broń zmuszony był nabyć własnym kosztem w związku z pracą w firmie, w której jest zatrudniony. Poniósł z tego tytułu, jak również na cele związane z przechowywaniem i zabezpieczeniem broni, znaczne wydatki. Spełnia warunki do posługiwania się bronią (wiedza, badania lekarskie, doświadczenie). Ubiegał się o "zmianę kwalifikacji posiadania broni", gdyż czuje się narażony na niebezpieczeństwo zamachu bądź zagrożony innymi zdarzeniami. Argumenty te skarżący podał również w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o uwzględnienie skargi. Według KGP, w decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób bardzo ogólny powołano się na w/w ustawę o ochronie osób i mienia, stwierdzając ustanie okoliczności uzasadniających posiadanie broni. Podniesiony przez skarżącego motyw pojawienia się w jego życiowej sytuacji nowych okoliczności – uzasadniających posiadanie broni jako środka ochrony osobistej, nie został w postępowaniu odwoławczym wyjaśniony. Uznano bowiem, że może on starać się o nowe pozwolenie na broń, ale w innym postępowaniu niż dotyczące cofnięcia posiadanego pozwolenia. Zaskarżona decyzja narusza w istotnym stopniu procedurę administracyjną i jest wewnętrznie niespójna. M.in. nie wyjaśniono w pełni stanu faktycznego sprawy; nie wiadomo, czy skarżący nadal świadczy pracę w zakresie ochrony. Błędnie zinterpretowano art. 18 ust. 2 w/w ustawy o broni i amunicji w kontekście zgłoszenia w odwołaniu nowych, nieznanych dotąd okoliczności, które skarżący uważa za uzasadniające dalsze posiadanie broni. Winny być one wyjaśnione w postępowaniu zmierzającym do cofnięcia pozwolenia, nie zaś dopiero w innym postępowaniu o wydanie nowego pozwolenia. Przepis ten nie ma charakteru normy obligatoryjnej "z uwagi na zdarzające się sytuacje, w których strona przedstawia nowe okoliczności (...) uzasadniające wydanie pozwolenia na daną broń w danym celu". W takich sytuacjach pozwolenie nie powinno zostać cofnięte na podstawie w/w przepisu. KGP nie zdecydował się jednak na uwzględnienie skargi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), gdyż wymienione braki postępowania odwoławczego "obiektywnie uniemożliwiają równoczesne orzeczenie o zachowaniu ważności przedmiotowego pozwolenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z dniem l stycznia 2004r. weszły w życie: • ustawa z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwana u.s.a., • ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., • ustawa z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr l53, poz. 1271), zwana p.w.u.p. Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne. W świetle art. 97 §l p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie p.s.a. Zgodnie z art. l §l u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §l p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy (KGP) sam wskazał na mankamenty postępowania administracyjnego w tej sprawie, które w istotny sposób mogły zaważyć na wyniku podjętego rozstrzygnięcia. Sąd podziela w/w krytyczne uwagi KGP, uznając sformułowany przezeń wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji za uzasadniony. Można jedynie dodać, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 §3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych ustaleń w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a więc z naruszeniem w/w przepisów. W szczególności – jak słusznie zauważył KGP w odpowiedzi na skargę – nie wyjaśniono, czy skarżący nadal świadczy pracę w zakresie ochrony, czyli funkcjonuje w takich samych uwarunkowaniach faktycznych jak te, w których starał się o pozwolenie na broń i pozwolenie to w związku z tymi uwarunkowaniami (praca w agencji ochrony) uzyskał. Jest to o tyle istotne, że w/w przepis art. 18 ust. 2 ustawy z 21 maja 1999r. o broni i amunicji upoważnia organy Policji do cofnięcia pozwolenia na broń, jeżeli ustały okoliczności faktyczne, które stanowiły podstawę do jego wydania. Tymi okolicznościami faktycznymi w sprawie niniejszej było wykonywanie przez skarżącego działalności w zakresie ochrony mienia. Gdyby okazało się, że nie uległy one zmianie, to jest skarżący nadal wykonuje tę działalność, brak byłoby podstaw do cofnięcia mu pozwolenia na broń na podstawie wymienionego przepisu. W orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 13 czerwca 2003r. – III SA 2412/01 oraz z 3 grudnia 2003r. – III SA 196/02) przyjmuje się bowiem, że sama zmiana sytuacji prawnej w zakresie posługiwania się bronią przy wykonywaniu czynności ochronnych (chodzi o przepisy ustawy o ochronie osób i mienia, w zw. z przepisami ustawy o broni i amunicji, przewidujące możliwość uzyskiwania przez przedsiębiorców i inne podmioty, pozwoleń na broń na okaziciela, tzw. świadectwo broni, czy inaczej broń obiektową, i posługiwanie się taką bronią tj. bronią przydzieloną, przez licencjonowanych pracowników ochrony i inne osoby zatrudnione – por. przepisy art. 40 i nast. ustawy o ochronie osób i mienia oraz art. 29 i nast. ustawy o broni i amunicji), nie może być uznana za tożsamą ze zmianą okoliczności faktycznych, od czego ustawodawca uzależnił cofnięcie pozwolenia. Nie można więc podzielić wykładni przepisów w/w ustaw przyjętej w zaskarżonej decyzji, a wcześniej w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wymienione przepisy same w sobie nie pozbawiają pracowników ochrony osób i mienia możliwości posiadania pozwoleń indywidualnych na broń. Nie wyklucza też takiej możliwości posiadanie przez firmy wykonujące usługi w omawianym zakresie tzw. broni obiektowej. Okoliczności faktycznoprawne związane z indywidualnym pozwoleniem na broń należy oddzielić od okoliczności związanych z warunkami posługiwania się tzw. bronią obiektową przez pracowników ochrony przy wykonywaniu zadań służbowych. Niezależnie od powyższego Sąd podziela zajęte w odpowiedzi na skargę stanowisko KGP, iż nowe, zgłoszone przez skarżącego okoliczności uzasadniające dalsze posiadanie broni, winny być wyjaśnione w postępowaniu wszczętym pod kątem cofnięcia pozwolenia i rozważone w kontekście zastosowania w/w art. 18 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, zważywszy również na fakultatywny charakter jego unormowania ("właściwy organ Policji może cofnąć pozwolenie..."). Z tych wszystkich względów na podstawie przepisów art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.