III SA 499/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski WSA Pamela Kuraś-Dębecka(spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Konrad Bonisławski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. w Warszawie na rozprawie sprawy ze skargi S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2003 r. [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń na okaziciela 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2002 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. Spółki z o. o. w W. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Komendant Policji cofnął wydane w dniu [...] lutego 2001 r. pozwolenie na broń na okaziciela dla S. Spółki z o.o. w W. z uwagi na nieprawidłowości związane z wykorzystaniem broni przez patrol interwencyjny , co zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] lipca 2002 r. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano § 4 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji / Dz.U. Nr.113 ,poz.730/ W wyniku rozpoznania odwołania Spółki , zarzucającego organowi I instancji naruszenie art. 7-10 Kpa oraz art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie kwestii zaistniałych rozbieżności pomiędzy ustaleniami Policji a zeznaniami pracowników firmy S. i pracownika [...] W. S.A. w W., Komendant Główny Policji w dniu [...] października 2002 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, W dniu [...] listopada 2002 r. Komendant Policji w oparciu o art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia / Dz.U.Nr.114 poz. 740 / w związku z § 4 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowani broni i amunicji /Dz.U.Nr.113 poz. 730/ ponownie wydał decyzję cofającą Spółce S. pozwolenie na broń na okaziciela ze względu na stwierdzony brak nadzoru ze strony przedsiębiorcy nad bronią obiektową palną posiadaną do wykonywania zadań ochronnych. W uzasadnieniu tej decyzji Komendant Policji powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2002 r. w siedzibie firmy w W., która wykazała dalsze nieprawidłowości związane ze sposobem ewidencji zawartych i realizowanych umów , wykazu zatrudnionych pracowników oraz sposobu ewidencjonowania i magazynowania broni obiektowej. Między innymi ujawniono ,iż księgi realizacji umów prowadzone były w formie luźnych kart , w księgach stosowano nieprecyzyjne zwroty , brak było zapisów o ilości i rodzaju broni przydzielonej pracownikom ochrony co jest niezgodne z przepisami § 3 pkt.4 i 6 cyt. wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Ponadto , szereg nieprawidłowości ujawnionych zostało podczas kontroli [...] oddziału Spółki S. i dotyczyły one pełnienia służby w obiektach podlegających obowiązkowej ochronie przez nieuzbrojonych pracowników , nie posiadających wymaganych licencji , braku właściwego zabezpieczenia sejfu z bronią , braku wyposażenia konwojentów w środki ochrony osobistej , wydawania do konwojów tylko jednego magazynka amunicji do jednej sztuki broni , dopuszczenia do pełnienia obowiązków służbowych pracowników ochrony znajdujących się w stanie nietrzeźwym. W wyniku rozpoznania odwołania strony Komendant Główny Policji w dniu [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zaznaczając ,że wobec niewykonania przez organ I instancji wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji Komendanta Policji uchylającej poprzednią decyzję o cofnięciu pozwolenia , wzięto pod uwagę wyłącznie materiały zgromadzone w wyniku kontroli obydwu oddziałów firmy ,przeprowadzonych w dniach [...] września 2002 r. w W. i [...] października 2002 r. w W. Jako podstawę materialno-prawną tej decyzji przyjęto ; - naruszenie § 3 ust. pkt.4 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania / Dz.U.Nr. 69,poz.458 /. Przepisy te stanowią ,że księga powinna zawierać formę wykonywanej usługi określoną zgodnie z art. 3 ustawy o ochronie osób i mienia oraz ilość i rodzaj broni przydzielonej pracownikom ochrony do wykonywania usługi, - naruszenie przepisu § 11 ust. 1 pkt.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 sierpnia 1998 r.w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji /Dz.U.Nr.113 poz. 730 / przez ujawniony sposób zabezpieczenia posiadanej broni obiektowej / sejf nie posiadał instalacji alarmowej , a pomieszczenie w którym się znajdował nie było objęte całodobową uzbrojoną ochroną/, - naruszenie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji / Dz.U.Nr.53 poz.549 / przez dopuszczenie do pełnienia obowiązków wymagających licencji pracowników nie posiadających licencji i wyposażając ich w środki przymusu bezpośredniego nie spełniające wymogów / paralizatory elektryczne o mniejszej mocy /, - naruszenie § 7 pkt.2 rozporządzenia MSWiA z 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych / cytowanego wyżej/ przez brak wyposażenia pracowników konwojujących mienie w ilość amunicji określonej prawem , - naruszenie przepisu § 8 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i wymagań jakim powinna odpowiadać ochrona wartości pieniężnych przechowywanych i transportowanych przez przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne / Dz.U. Nr.129 poz.858 z poź.zm./ bowiem dokumentacja taka winna być przechowywania w chronionym obiekcie / w W./ , zgodnie z planem jego ochrony , a nie w oddalonej kilkaset kilometrów siedzibie firmy w W. Wszystkie te stwierdzone w toku obydwu kontroli uchybienia w ocenie Komendanta Głównego Policji wyczerpują dyspozycję przepisu § 4 ust.3 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji / Dz.U.Nr.113 poz.730 / i wskazują ,że strona nie daje gwarancji prawidłowego nadzoru nad posiadaną bronią. W skardze do Sądu strona zarzuca naruszenie prawa materialnego ,mające wpływ na wynik sprawy i wadliwe zastosowanie przepisu § 4 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji /Dz.U.Nr.113 ,poz.730 / i naruszenie prawa procesowego - art. 77 & 1 Kpa - poprzez nie przeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Wskazuje ,że nie został uwzględniony fakt usunięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości i wykonania zaleceń pokontrolnych. Ponadto zwraca uwagę ,że brak w księdze realizacji umów zapisów o ilości i rodzaju broni przydzielonej pracownikom ochrony wynika z faktu ,iż strona nie ochrania obiektów podlegających ochronie stałej , do której przydzielona byłaby na stale broń obiektowa o określonym numerze i rodzaju. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosi o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. WOBEC POWYZSZEGO WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ CO NASTĘPUJE ; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U.Nr.153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej , przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem ,jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to ,że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji ,cofająca S. Spółce z o.o. w W. pozwolenie na broń na okaziciela , została wydana w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji /Dz.U.Nr. 113 poz.730 /. Przepis ten stanowi ,że organ Policji cofa pozwolenie na broń na okaziciela lub zmienia rodzaj i liczbę egzemplarzy broni dla specjalistycznej uzbrojonej formacji ochronnej w razie stwierdzenia uchybień lub nieprawidłowości w zakresie wykonywania zadań ochrony przez tą formację albo w sposobie zabezpieczenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Powyższe rozporządzenie zostało wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie delegacji zawartej w art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia / Dz.U.Nr.114 poz. 740/. W powołanym art. 39 ust. 2 cytowanej ustawy o ochronie osób i mienia upoważniono Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Delegacja ta nie zawiera upoważnienia dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania rozporządzenia dotyczącego kwestii podstaw i warunków cofania pozwolenia na broń na okaziciela czyli tzw. świadectwa broni. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał ,że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego i precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia , a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienia podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej / wyrok z 25 maja 1998 r.,U 19/97 ,OTK ZU Nr. 4/1998/. W wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ,że wskazania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji , która ma być zawarta w upoważnieniu./ sprawa K 10/99/ Natomiast w omawianym rozporządzeniu zostały w przepisie & 4 uregulowane kwestie związane z cofnięciem pozwolenia na broń na okaziciela / świadectwa broni , o którym mowa w art.29 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji / , przydzielonego wcześniej przez organ Policji , co niewątpliwie , w ocenie Sądu , wykracza poza ramy delegacji przewidzianej w art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia bowiem w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji sprawy dotyczące wydawania i cofania pozwolenia na broń zostały uregulowane jedynie w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. /Dz.U.Nr.53 poz.549 / Jednakże należy zauważyć ,że w przepisach powołanej ustawy o broni i amunicji brak jest postanowień dających organowi Policji podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną obiektową czyli tak zwanego świadectwa broni choć w art. 29 ust. 1 i 2 powołanej ustawy uregulowane zostały kwestie dotyczące podmiotów ,którym takie świadectwo może być wydane. Dlatego z jednej strony wskazać trzeba , iż zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa , przy czym podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie , zaś z drugiej strony stosownie do art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z tej właśnie normy prawnej wypływa wniosek ,że niezawisłość sędziów orzekających w danej sprawie polega na związaniu jedynie aktami ustawodawczymi zaś - a contrario - Sądu / sędziów/ nie wiążą akty podustawowe , gdy w jego ocenie stanowią normy prawne niezgodne z ustawami lub same są niezgodne z upoważnieniem ustawowym do wydania aktu wykonawczego.Oznacza to ,że w wypadku , gdy sąd orzekający w konkretnej sprawie podnosi zarzut niezgodności podustawowego aktu normatywnego np. rozporządzenia z Konstytucją , to w konsekwencji może on w konkretnej sprawie samodzielnie orzec o pominęciu określonej normy prawnej tego aktu poustawowego przy podejmowaniu swego rozstrzygnięcia / Wyrok SN z 7.03.2003 r. III RN 33/02/ W takiej sytuacji , Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w zakresie sprawowanej kontroli legalności decyzji administracyjnych w ramach konkretnej sprawy przysługuje także prawo do pośredniej kontroli aktów podustawowych./ wyrok NSA z 10.06.1999 r. II SA 1610/98 / Stosownie do treści art.145 § 1 pkt. 1 litera b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr.153 poz.1270 / Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję , jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego ,dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek uchylenia decyzji na podstawie tego przepisu byłoby orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji to jest & 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych i warunków przechowywania oraz ewidencjonowania broni i amunicji /Dz.U.Nr.113 poz. 730/ , co jednak nie miało miejsca. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w wypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu rangi podustawowej może odmówić stosowania tego przepisu uznając ,że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej Konsekwencją przyjęcia takiego rozwiązania jest zatem konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , jednakże byłoby to skutkiem dalej idącym niż w sytuacji , gdyby Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie o niekonstytucyjości danego aktu prawnego przekraczającego delegację ustawową./wyrok NSA 18.11.1999 r. II SA 1669/99 / Wówczas zachodziłaby podstawa do uchylenia kontrolowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie ,oceniając legalność decyzji zakwestionowanych przez S. Spółkę z o.o. w W., Sąd uznał ,że przepis § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad uzbrojenia specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych oraz ewidencjonowania broni i amunicji /Dz.U.Nr.113 poz.730 /, dający możliwość organom Policji cofania pozwolenia na broń palną obiektową czyli tzw. świadectwa broni , został wydany bez upoważnienia ustawowego i nie mógł stanowić podstawy prawnej przedmiotowych decyzji. Dlatego też , w świetle obowiązującego porządku prawnego i zasad państwa prawa wyrażonych w art.2 i art. 92 Konstytucji RP zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Mając na uwadze powyższe okoliczności rozważanie innych zarzutów zawartych skardze jest bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn Sąd , w oparciu art. 145 & 1 pkt. 1 litera b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U..Nr.153, poz 1270 /orzekł jak w sentencji , o kosztach rozstrzygając na mocy art. 200 i art. 209 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na postawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.