III SA/Wa 1007/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jarosław Trelka, Asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 20 września 2005 r. A. S. zwana dalej skarżącą zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS) z wnioskiem o umorzenie całego zadłużenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Swój wniosek skarżąca uzasadniła trudną sytuacją materialną i rodzinną, wskazując jednocześnie, że spłata zadłużenia pozbawiłaby wszelkich środków do życia jej rodzinę. Opisując swoją sytuację majątkową skarżąca podniosła, iż nie posiada żadnego majątku. W 2001 r. komornik sądowy zlicytował dom skarżącej, w którym mieszkała wraz z rodziną, a obecnie mieszka w wynajętym mieszkaniu. Skarżąca ma troje dzieci, na dwoje z nich otrzymuje alimenty w kwocie 1 500,00 zł. Od kilku lat skarżąca przewlekle choruje, a w ostatnich miesiącach jej stan zdrowia znacznie się pogorszył, dlatego pozostaje na zwolnieniu lekarskim i otrzymuje zasiłek chorobowy. Zasiłek i alimenty są jedynym źródłem utrzymania się skarżącej, jest to kwota ok. 2100,00 zł miesięcznie. A. S. dodatkowo wskazała, iż zamierza wystąpić z prowadzonej, w formie spółki cywilnej, działalności gospodarczej z powodu choroby i nieporozumień z mężem - wspólnikiem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie złożonego wniosku o umorzenie zaległych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i 2ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., powoływana dalej jako "u.s.u.s.") odmówił skarżącej umorzenia należności w łącznej kwocie 84 659,51 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji ZUS wskazał, że po dokonaniu analizy wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonych w toku jej prowadzenia dokumentów organ stoi na stanowisku, że nie wykazano istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji o umorzeniu w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem organu, w przypadku skarżącej nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdyż zadłużenie objęte decyzją ZUS obejmuje także składniki finansowane w części przez ubezpieczonych (potrącenie z wynagrodzeń) - które nie podlegają umorzeniu z mocy ustawy (art. 30 u.s.u.s.), gdyż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 u.s.u.s. ZUS stwierdził, że jego należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w badanej sprawie sytuacja materialna skarżącej może ulec poprawie - skarżąca może otrzymać rentę z której można przeprowadzić egzekucję wskutek czego zaległość zostanie spłacona. Pismem z dnia 5 grudnia 2005 r. A. S. zwróciła się do Prezesa ZUS o ponowne rozpoznanie sprawy. W piśmie podniesione zostały okoliczności wskazane we wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek i odsetek. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zostało przyznane jej świadczenie rehabilitacyjne, a prognozy jakoby ZUS mógł zaspokoić się z ewentualnej renty nie wydaje się realne, gdyż, przy istniejącym zadłużeniu egzekucja musiałaby trwać ok. 25 lat. W postępowaniu odwoławczym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony i utrzymał swoją decyzję w mocy. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Prezes ZUS stwierdził, że sytuacja materialna skarżącej nie wypełnia warunków koniecznych do umorzenia zadłużenia. Podniesione we wnioskach argumenty nie wnoszą niczego nowego do sprawy. Na tę decyzje A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z powodu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż decyzja Prezesa ZUS zawiera jedynie treść art. 28 u.s.u.s. i zestawione zaległości. Decyzja nie spełnia warunków jakie powinna zawierać na podst. art. 107 kpa tzn. nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji nie zajął stanowiska wobec całego materiału zebranego w postępowaniu wyjaśniającym i nie uzasadnił swojej odmowy. Odpowiadając na skargę Prezes ZUS, w związku z uzasadnionymi argumentami podnoszonymi w skardze, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji, wydanej we wskazanym wyżej przedmiocie, brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 Rozporządzenia. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie prowadzone przez Prezesa Zakładu w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane przez organ na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 Rozporządzenia oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym już była mowa. Oznacza to, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta. Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 kpa który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Taki stan oznacza konieczność prawidłowego zastosowanie przy rozpatrywaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Uzasadnienie decyzji, jest jednym ze wskazanych w art. 107 kpa integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej, rozumianej jako akt procesowy stosowania prawa. Nie może ono ograniczyć się do konstatacji, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu, iż analizując ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego nie znalazł podstaw do zmiany wcześniej wydanej decyzji. Ponadto stanowiska tego nie uzasadnił w żaden sposób. W tym zakresie poprzestał na gołosłownym stwierdzeniu, że w związku z podjętymi czynnościami nie znaleziono okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części, a zatem zasadnym stało się utrzymanie wydanej w sprawie decyzji w mocy. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 § 1 kpa. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie więc zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące, uzasadnienie ograniczające się w istocie do zdawkowo wyrażonego poglądu, iż nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji. Skarżąca w toku postępowania przedłożyła istotne jej zdaniem dowody i podniosła określone okoliczności. Prezes Zakładu nie odniósł się jednak w żaden sposób do indywidualnej sytuacji skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach i dokumentach. Za zdecydowanie niewystarczające w tym zakresie należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Wskazane już istotne uchybienia procesowe przedwczesnym czynią badanie, czy w sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie mogą zatem być wzięte pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.