III SA/Wa 1008/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej - Prezes KRUS) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako Kpa) po rozpoznaniu wniosku Pani M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Prezes KRUS decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak [...] umorzył odsetki pod warunkiem zawarcia układu ratalnego oraz spłaty pozostałych zaległości - postanowił odmówić umorzenia. Z akt sprawy wynika, że wydane w sprawie decyzje są odpowiedzią na kolejne wnioski skarżącej o umorzenie zaległych składek przesyłane do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Wspólnym motywem tych wniosków, w tym wniosku o umorzenie zaległości z dnia 16 września 2005 r. jest brak zgody skarżącej na obciążenie jej obowiązkiem zapłaty składek ubezpieczeniowych za jej syna pozostającego w należącym do wnioskodawczyni gospodarstwie rolnym. Skarżąca w złożonym wniosku podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku i schorowaną. Jej aktualna sytuacja finansowa i życiowa nie pozwala jej na spłatę powstałej zaległości. Wskazała ponadto, że jej syn nie pracował w należącym do niej gospodarstwie rolnym, oraz że nigdy nie zgłaszała syna do ubezpieczenia społecznego rolników. Prezes KRUS po rozpatrzeniu wniosku skarżącej decyzją z dnia [...] października 2005 r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (określanej dalej jako ustawa o ubezpieczeniu rolników) umorzył skarżącej odsetki w wysokości 2.500,00 zł pod warunkiem zawarcia układu ratalnego do dnia 15 grudnia 2005 r. oraz spłaty pozostałych zaległości w wysokości 8.032,50 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niedotrzymanie tych warunków spowoduje wygaśnięcie decyzji o umorzeniu odsetek i podjęcie działań w celu dochodzenia całości zadłużenia. Pismem z dnia 25 listopada 2005 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc uprzednio wskazane argumenty dotyczące braku możliwości spłaty zadłużenia z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych za jej syna posiadającego status domownika w należącym do niej gospodarstwie rolnym. Pani M. R. ponownie wskazała, że jest osobą chorą i pozostaje w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jednozdaniowym uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że nie zostały przedstawione w sprawie nowe okoliczności stanowiące podstawę do zmiany poprzednio wydanej decyzji stosownie do przepisu art. 145 § 1 Kpa. Na decyzję tą Pani M. R. wniosła do Sądu Administracyjnego skargę, w której ponownie zaprezentowała wskazane we wcześniejszych pismach procesowych argumenty dotyczące braku możliwości spłaty zaległych składek za domownika gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymując zaprezentowane w skarżonej decyzji stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, skutkujących takimi wadami zaskarżonej decyzji, które skutkowały wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes KRUS może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odsetek od tych należności, jak również rozłożyć na raty płatności należności z tego. Zgodnie z ww. przepisem, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy i w związku z tym powinno zawierać definitywne i bezwarunkowe przesądzenie będącej przedmiotem rozstrzygania sprawy. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezes KRUS działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa postanowił odmówić umorzenia, wskazując jednocześnie w jednozdaniowym uzasadnieniu, iż strona nie przedstawiła nowych okoliczności stanowiących podstawę do zmiany poprzednio wydanej decyzji stosownie do art. 145 § 1 Kpa. Sąd wskazuje na rozbieżność miedzy osnową decyzji organu odwoławczego, w której odmówiono umorzenia, a sentencją decyzji organu pierwszej instancji, w której warunkowo umorzono skarżącej odsetki. Organ odwoławczy na podstawie wskazanych powyżej przepisów Kpa odmówił umorzenia. Sąd zauważa, że w zasadzie nie wiadomo jakich należności składkowych odmowa umorzenia dotyczyła. Nadto w sentencji zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Natomiast za całkowite nieporozumienie Sąd uznał powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji na brak nowych okoliczności wynikających z przepisu art. 145 § 1 Kpa dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Powyższe odesłanie przez organ do przepisu dotyczącego trybu nadzwyczajnego, zdaniem Sądu wskazuje na całkowity brak zrozumienia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności podstawowych reguł orzekania. Należy bowiem podnieść, że zaskarżona decyzja z dnia 19 grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności została wydana w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W ocenie Sądu sentencja zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w którym odmówiono umorzenia jest niezgodna z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa. W przepisach tych nie przewidziano także możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez odniesienia się do postanowień decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa KRUS stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności składkowych. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa KRUS nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie całości zaległości powstałej w wyniku zalegania w obowiązku zapłaty składek ubezpieczeniowych za domownika rolnika uznano za zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w niewadliwym postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie kierując się normą prawa wynikającą z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na to, iż rozstrzygnięcie Prezesa KRUS w przedmiocie umorzenia należności powinno zawierać wszystkie elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 Kpa. Sąd wskazuje także na konieczność przestrzegania ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę postępowania okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego w zakresie objętym daną sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję, poparte wnioskami z zebranych w sprawie dowodów powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z przepisem art. 107 § 3 Kpa i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przed wydaniem decyzji Prezes KRUS powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 Kpa, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim przedmiotowa decyzja nie może być wykonana, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.