III SA/Wa 1010/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia 4 listopada 2005 r. R. A. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem umorzenie zaległości z tytułu składek finansowanych przez niego jako przez płatnika. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że po likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej, tj. od dnia 31 grudnia w 2002 r., znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Pozostaje bez pracy, utrzymując się z zasiłku w wysokości 205,94 zł, przyznanego do końca 2005 r. w związku z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Skarżący wyjaśnił, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć pracy zarobkowej. Nadmienił, iż jego oświadczenie o sytuacji materialnej znajduje się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych od maja 2005 r. oraz że jego sytuacja finansowa nie uległa od tamtego czasu zmianie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, 5 i 6 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika (wraz z odsetkami) na: - ubezpieczenia społeczne za okres od czerwca 2000 r. do marca 2002 r. w łącznej kwocie 7.510,36 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2001 r. do listopada 2002 r. w łącznej kwocie 2.922,83 zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2001 r. do marca 2002 r. w łącznej kwocie 455,27 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Taka sytuacja, w myśl art. 28 ust. 3 zachodzi, m.in.: gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności; gdy naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. Z akt sprawy wynika, iż za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w dalszym postępowaniu nie zostaną wyegzekwowane należności z tytułu nie opłaconych składek. Ponadto przeprowadzone przez Zakład postępowanie wyjaśniające wykazało, iż Skarżący figuruje jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego (KW [...]) oraz gruntu, na którym jest on położony (KW [...]), w związku z czym istnieje możliwość przeprowadzenia skutecznej egzekucji z nieruchomości. Pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że spełnia warunki określone w art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.s.u.s. Wyjaśnił, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31 grudnia 2002 r., a obecnie ze względu na zły stan zdrowia nie pracuje i utrzymuje się z zasiłku z pomocy społecznej. Zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. prowadzi postępowanie egzekucyjne. Ostatnie kwoty jakie wyegzekwował ten organ dotyczyły okresu kiedy jeszcze prowadził działalność, a więc przed trzema laty. Naczelnik Urzędu Skarbowego w E. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. stwierdził brak dostatecznego majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. Ponadto Skarżący stwierdził, że nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem żadnego lokalu czy też gruntu, jak twierdzi organ. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s, oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się do wskazywanych przez Skarżącego okoliczności nieposiadania nieruchomości, gruntu oraz nieosiągania dochodu i korzystania z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wskazał, że powyższe uwarunkowania nie stanowią przesłanki do umorzenia należności. Nie można bowiem stwierdzić, że Skarżący nie podejmie zatrudnienia, a ponadto fakt posiadania nieruchomości został ustalony na podstawie przedłożonej decyzji w sprawie wymiaru podstawy podatku od nieruchomości za 2005 r. wydanej przez Burmistrza Miasta M. Powyższe zostało również potwierdzone w Urzędzie Miasta w M., gdzie Skarżący figuruje jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego i gruntu, na którym lokal ten jest położony. Zaznaczył również, że stosownie do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. zobowiązania Skarżącego mogą być dochodzone przez 10 lat, a bieg terminu przedawnienia może być zawieszony, jeżeli wierzyciel dokona czynności zmierzających do wyegzekwowania zadłużenia, o których powiadomił dłużnika. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów ani nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę stanowiska podjętego w pierwszym etapie postępowania. Dodał, że w dniu 16 listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych skierował wniosek do Sądu Rejonowego w B. o wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej nr [...]. W przypadku nie uregulowania należności będzie możliwość ich egzekwowania z przedmiotu zabezpieczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych konkludował, że wobec nie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., brak było podstaw do umorzenia przedmiotowych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2006 r. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu tj., iż spełnia warunki ustawowe umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek, że prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w E. egzekucja miała miejsce w 2002 r. oraz że nie jest współwłaścicielem żadnej nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że jego żona otrzymuje zasiłek stały z [...] w kwocie 278 zł miesięcznie z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że w świetle art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. warunkiem niezbędnym umorzenia należności składkowych jest ustalenie przesłanki całkowitej nieściągalności. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem, całkowita nieściągalność zachodzi w sytuacji, gdy dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Dodał, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności, pomimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a w szczególności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności z uwagi na posiadanie przez Skarżącego prawa współwłasności nieruchomości lokalowej położonej w M., dla której w Sądzie Rejonowym w B. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na której to nieruchomości Zakład zgłosił wniosek o dokonanie zabezpieczenia hipotecznego w postaci hipoteki przymusowej. Przesłanką uzasadniającą odmowę umorzenia należności jest fakt, iż wnioskodawca nie wykazał, że nie opłacenie składek ubezpieczeniowych wynika z poniesienia strat materialnych w wyniku klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń lub też z powodu przewlekłych chorób zobowiązanego czy konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorymi członkami rodziny. Ponieważ Skarżący uzyskuje świadczenia z pomocy społecznej jego sytuacja osobista i materialna pozwala na opłacenie należności składkowych poprzez zawarcie układu ratalnego, tak aby nie pociągnęło to zbyt ciężkich skutków dla niego. Niewykluczone jest również, iż w przyszłości jego sytuacja materialna może ulec poprawie. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd stwierdza, iż decyzja w pierwszej instancji została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. W myśl postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, zakłady emerytalne, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony został w art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym to przepisem, Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., który powołany został w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu między innymi prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.), natomiast nie przyznał mu kompetencji do wydawania decyzji w innych indywidualnych sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych. Wskazać przy tym należy, iż szczególne uregulowanie prawne zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), dotyczy jedynie kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie postępowania odwoławczego, a nie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Jak wynika z powyższego, do uprawnień Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie należy wydawanie decyzji w pierwszej instancji w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Natomiast z treści decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale również zawarty w sentencji zwrot "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek (...)". Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydana w pierwszej instancji. Należało jednak stwierdzić również nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r., gdyż decyzja ta rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości. Niezależnie od powyższego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w obydwu instancjach, wskazać również należy na wadliwość tych decyzji z innych jeszcze powodów. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Natomiast w myśl art. 32 tej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Rozpatrując odmownie wniosek Skarżącego o umorzenie zaległości z tytułu składek finansowanych przez niego jako płatnika składek, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skoncentrował się jedynie na omówieniu przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, wskazanej w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i odnoszącej się do całkowitej ich nieściągalności, natomiast całkowicie pominął w swoich rozważaniach, jako ewentualną podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b tej ustawy, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., mimo iż, jak wynika z akt sprawy, zdecydowana większość zaległych należności z tytułu składek odnosi się do Skarżącego, jako ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem tych składek. Wskazanie na te przepisy dopiero w odpowiedzi na skargę było działaniem spóźnionym, gdyż ocenie Sądu podlegają decyzje wydane w trakcie postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego, również ustalenia poczynione przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" były niepełne i wadliwe. Dotyczy to, m.in. kwestii, przypisywanej Skarżącemu współwłasności nieruchomości. Wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu decyzji, jedynym dowodem na tę okoliczność jest notatka służbowa z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z pracownikiem Urzędu Miasta w M. Natomiast adresatem decyzji Burmistrza Miasta M. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości, na którą to decyzję powołuje się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest wyłącznie żona Skarżącego E. A. Na błędność ustaleń w powyższym zakresie wskazuje również treść, nadesłanego przez Skarżącego postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział Ksiąg Wieczystych oddalającego wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o dokonanie na jego rzecz wpisu hipoteki przymusowej. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Dodać również należy, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie obydwu decyzji, naruszony został art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a uzasadnienia tych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy zadaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie ponowne rozpatrzenie, na podstawie przepisów u.s.u.s., wniosku Skarżącego z dnia 4 listopada 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek oraz, po przeprowadzeniu postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w k.p.a., wydanie decyzji w tym zakresie, zawierającej prawidłowe uzasadnienie. Zakres w jakim zaskarżona decyzja, nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.