III SA/Wa 1022/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka, asesor WSA Janusz Walawski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę Pismem z dnia 17 października 2005 r. Z. Z. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że niepłacenie składek związane jest z sytuacją finansową, w której się znajduje. Wyjaśnił, iż od dwóch lat choruje na bardzo poważną chorobę i choroby współistniejące, na potwierdzenie czego posiada stosowne dokumenty. Podniósł, że na jego utrzymaniu pozostaje niepełnosprawny syn, który studiuje w trybie dziennym na Uniwersytecie L. oraz że z tytułu renty osiąga miesięcznie dochód w wysokości 630 zł netto. Zaznaczył, że podczas dwudziestoletniego okresu prowadzenia działalności gospodarczej nigdy wcześniej nie występował o umorzenie zaległych składek. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Zakładem") - działając na podstawie na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne - za okres od listopada 2004r. do stycznia 2005 r. oraz od marca 2005 r. do września 2005 r. w łącznej kwocie 1.526,90 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zakład, powołując się na art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", wskazał, iż z przedłożonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że opłacenie należności pozbawiłoby Skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rodzina Skarżącego nie jest pozbawiona stałych dochodów. Jego żona otrzymuje wynagrodzenie za pracę, syn rentę socjalną, a sam Skarżący świadczenie rentowe, które może zostać zajęte na poczet składek. Ponadto Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, na której Zakład może zabezpieczyć należności oraz majątku ruchomego mogącego stanowić przedmiot zastawu skarbowego, a zadłużenie z tytułu składek nie było kierowane do przymusowego dochodzenia. Pismem z dnia 16 grudnia 2005 r. zatytułowanym "odwołanie" Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przedłożone przez niego dokumenty nie zostały należycie uwzględnione. Argumentował, że podczas dwudziestoletniego okresu prowadzenia działalności gospodarczej, nigdy wcześniej nie występował o umorzenie zaległych składek, jego stan zdrowia i sytuacja finansowa wciąż się pogarszają. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i umożliwienie mu osobistego przedstawienia jego trudnej sytuacji. W dniu 4 stycznia 2006 r., Zakład umożliwił Skarżącemu udzielenie dodatkowych wyjaśnień na okoliczność umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wyjaśnienia te zostały zawarte w protokole przesłuchania Skarżącego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Prezesem Zakładu") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2005 r. W jej uzasadnieniu Prezes Zakładu poniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie właściwej oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącego, wobec czego nie znajduje podstaw do zmiany tej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w protokole przesłuchania z dnia [...] stycznia 2006 r. Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności ani dowodów mających wpływ na umorzenie przedmiotowych należności. Podkreślił, że Skarżący nie jest pozbawiony źródła dochodu, ponieważ prowadzi działalność gospodarczą oraz otrzymuje świadczenie rentowe. Ponadto wspólnie z żoną jest właścicielem samochodu oraz nieruchomości położonej w miejscu zamieszkania, na których mogą być zabezpieczone należności z tytułu składek. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zatem uznać, że należności są nieściągalne. Ze zgromadzonej w przedmiotowej sprawie dokumentacji nie wynika również, aby sytuacja materialna rodziny Skarżącego uniemożliwiała mu spłatę zobowiązań, ponieważ pozostali członkowie rodziny również uzyskują dochody: syn z tytułu renty socjalnej, a żona z wynagrodzenia za pracę. Ponadto Prezes Zakładu wskazał, że ponoszenie części kosztów eksploatacji domu i brak środków na wykupienie leków, przy równoczesnym korzystaniu z prywatnych usług medycznych, nie stanowią wystarczających przesłanek do zmiany decyzji i umorzenia zadłużenia. Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien być świadomy wynikających z tego konsekwencji i wiedzieć, że obowiązek opłacania składek istnieje bez względu na wysokość osiąganych dochodów. Konkludował, że z uwagi na to, iż należności za wskazany okres nie uległy przedawnieniu i nadal można ich dochodzić, a kwota zadłużenia nie jest duża, może być spłacana w formie układu ratalnego, podobnie jak spłacane są zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. Skarżący podniósł, że obie decyzje organów orzekających są dla niego krzywdzące. Jego zdaniem są one nieobiektywne i zawierają ustalenia "mijające się z prawdą". Ponadto Skarżący zwrócił się do Sądu o umożliwienie mu osobistego stawiennictwa na rozprawie i sprawiedliwą ocenę podnoszonych przez niego okoliczności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stosownie do art. 32 u.s.u.s., do składek na ubezpieczenia zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. określa, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano ponadto możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, czy także w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też w rozporządzeniu, tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Decyzja o umorzeniu (albo o odmowie umorzenia) należności z tytułu składek ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to, iż do organu orzekającego należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do zaistniałej w danej sprawie sytuacji faktycznej. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi przychylić się do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej Skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę podnoszone przez Skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, iż dokonana przez organy ocena odbiega od samooceny dokonanej przez Skarżącego nie świadczy, iż ocena ta jest dowolna. Nadto jak wynika z akt sprawy, Skarżący zarówno przed wydaniem decyzji w pierwszej, jak i w drugiej instancji był informowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia w tej kwestii. Nadmienić należy, że z prawa tego skorzystał, czego potwierdzeniem jest protokół z jego przesłuchania z dnia [...] stycznia 2006 r. Zdaniem Sądu, organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W kontekście przesłanek sformułowanych w tym przepisie organy zasadnie odwołały się do sytuacji materialnej Skarżącego, w szczególności zaś faktu uzyskiwania przez niego i jego żonę stałych dochodów, odpowiednio z tytułu renty oraz wynagrodzenia za pracę, prowadzenia w dalszym ciągu działalności gospodarczej przez Skarżącego, a także posiadania określonego majątku ruchomego i nieruchomości. Powyższe ustalenia wykluczyły możliwość uznania należności Skarżącego za całkowicie nieściągalne, jak również miały wpływ na ocenę zasadności umorzenia należności z tytułu składek, w oparciu o przepisy rozporządzenia. Skarżący domagając się umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną oraz związany z tym brak środków finansowych na ich zapłacenie. Wydając rozstrzygnięcie nie negowano faktu, że Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Uzasadniając decyzje wskazano jednak również na inne okoliczności, którymi kierowano się wydając decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W sytuacji, gdy jak ustalono, Skarżący, jego żona i syn osiągają stałe, miesięczne dochody, dysponując przy tym majątkiem, w stosunku do którego może być skierowana egzekucja, to dokonanej przez organy oceny nie można uznać za dowolną. Ponadto należy wskazać, iż ważny interes osoby zobowiązanej powinien być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc choćby pod uwagę przeznaczenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zasadą powinno pozostać płacenie składek, nie zaś ich umarzanie, a konieczność ich spłaty nie powinna być traktowana przez samego dłużnika w hierarchii jego wszystkich innych zobowiązań, w tym także o charakterze prywatnoprawnym, za obowiązek stojący na samym końcu. W tym kontekście dodać również trzeba, iż Skarżący poinformowany został o możliwości złożenia wniosku o rozłożeniu na raty kwoty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, co biorąc pod uwagę wysokość tego zadłużenia, umożliwiłoby mu spłatę tych należności w formie ratalnej, podobnie jak spłacane są przez niego zobowiązania z tytułu zaciągniętego na remont domu kredytu bankowego. Biorąc powyższe pod uwagę uznać zatem należy, iż choć w sposób odbiegający od pełnego i wyczerpującego uzasadnienia, to jednak zaskarżona decyzja zawiera podstawowe jego elementy, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.