III SA/Wa 1031/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant L.W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. w likwidacji Instytucja F. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...)stycznia 2006 r. (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należnych wpłat na PFRON, odmowy umorzenia odsetek oraz rozłożenia należnych wpłat wraz z odsetkami na raty 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ...lipca 2005 r. nr (...) 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...)stycznia 2006 r. nr (...)Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...)odmawiającą skarżącej A. w likwidacji w W(...) umorzenia wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz rozkładającą na raty należne wpłaty za okresy od lutego do grudnia 2000 r., od stycznia do września 2002 r. i za listopad 2002 r. oraz odsetki od tych wpłat. Wymienione decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1103/04 wydanych w tej samej sprawie decyzji: Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. W wymienionym wyroku Sąd wskazał, że o uchyleniu tym wyrokiem decyzji organów obydwu instancji zadecydowało naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 210 § 1 pkt 6 oraz § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w dalszej części niniejszego uzasadnienia powoływanej jako O.p., w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji a także naruszenie przepisów art. 122, 123 i art. 200 § 1 O.p. Organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał wymienioną na wstępie decyzję. W decyzji tej organ stwierdził, że skarżąca Agencja było zobowiązana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako ust. o reh., do dokonywania comiesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (w dalszej części uzasadnienia powoływany jako PFRON). Organ stwierdził, że wpłaty na PFRON wraz z odsetkami na podstawie art. 48 § 1 pkt 2 i art. 67 § 1 O.p. mogą zostać rozłożone na raty, a także w części lub w całości umorzone. Decyzje wydawane przez organ na podstawie powołanych przepisów oparte są na zasadzie uznania administracyjnego. Dalej organ w uzasadnieniu decyzji wskazywał, że Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 13 września 2001 r. umorzył Agencji część wpłat na PFRON w kwocie 27 368,90 zł, gdyż o umorzenie takiej kwoty strona skarżącą występowała do organów jednakże Agencja po otrzymaniu decyzji uznała, że we wniosku błędnie określiła wysokość kwoty objętej wnioskiem o umorzenie, która w ocenie Agenci winna była wynosić 71 510,40 zł. Z tego względu agencja wystąpiła do Ministra o zmianę decyzji z dnia (...) września 2001 r., jednakże Minister decyzją z dnia 26 lipca 2002 r. odmówił zmiany decyzji. Skarżąca Agencja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra odmawiającą jej zmiany decyzji z dnia [...] września 2001 r. Sąd orzeczeniem z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt III S.A./Wa 1362/04 odrzucił wymienioną skargę. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po przeanalizowaniu złożonego w postępowaniu sprawozdania finansowego strony skarżącej oraz oświadczenia o korzystaniu z pomocy publicznej uznał, że zasadnym będzie rozłożenie na raty zaległych spłat wraz z odsetkami oraz, że decyzja organu w tym zakresie opiera się na analizie możliwości płatniczych Agencji. Od tej decyzji Agencja wniosła odwołanie do Ministra Polityki Społecznej. W uzasadnieniu odwołania agencja przedstwiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie udzielenia jej ulgi w postaci umorzenia zaległych wpłat na PFRON wraz z odsetkami. W uzasadnieniu odwołania Agencja podnosiła, że w jej sprawie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zaległych wpłat na podstawie art. 67 O.p. Agencja podnosiła, że jej działalność ma znaczenie dla kultury społecznej (przekazywanie dotacji do produkcji filmowej) a zatem spełniony został w sprawie wymóg związku umorzenia z celami społecznymi. Ponadto Agencja podnosiła, że otrzymuje z budżetu zbyt niskie dotacje i wskutek tego nie jest w stanie pokryć wszystkich swoich zobowiązań finansowych związanych ze statutową działalnością. W odwołaniu podnoszono, że organ w ogóle nie uzasadnił w uzasadnieniu decyzji odmowy umorzenia zaległych wpłat. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że trudności ekonomiczne nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia zaległości na podstawie art. 67 § 1 O.p. W ocenie organu przesłanką do umorzenia zaległości na podstawie powołanego przepisu mogą być jedynie trudności ekonomiczne spowodowane zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym, co w przypadku strony skarżącej nie wystąpiło. Ponadto organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zaległości skarżącej Agencji we wpłatach na PFRON w oparciu o przepisy art. 26a pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach kultury (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 513 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli wierzycielem likwidowanej państwowej instytucji kultury jest Skarb Państwa to wierzytelności te z dniem podjęcia decyzji o likwidacji umarza się. Organ powołując się na treść art. 22 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) wskazywał, że PFRON jest funduszem celowym posiadającym osobowość prawną, finansującym swą działalność ze środków publicznych i z tych względów nie ma do niego zastosowania przepis art. 26a powołanej ustawy. Na decyzję organu drugiej instancji Agencja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca wywodziła, że należne od niej wpłaty na PFRON podlegały umorzeniu na podstawie art. 26a pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach kultury, gdyż PFRON jest państwową osoba prawną . Organ w odpowiedzi na skargę zarzuty w niej podniesione uznał za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Korzystając z tego uprawnienia Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z uwagi na istniejące w sprawie naruszenia prawa, których skarżąca nie wskazała w skardze. Sąd postanowił uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, gdyż z godnie z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji należy wnosić, że skarżąca wnosiła o umorzenie wpłat na PFRON z uwagi na jej trudną sytuację materialną. W decyzjach organów obydwu instancji w ogóle nie rozważono sytuacji materialnej skarżącej pod kątem możliwości spłacenia przez nią zaległości we wpłatach na PFRON a zatem w ogóle nie zbadano czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 67 § 1 O.p. Organy obydwu instancji nie wykazały w decyzjach jak skarżąca przy osiąganych dochodach może pokryć bieżące wydatki związane z jej utrzymaniem oraz spłacić zaległe wpłaty. W tym miejscu należy wskazać, że organ drugiej instancji zupełnie bezzasadnie twierdzi, że umorzenie zaległości w spłacie zobowiązań publicznoprawnych na podstawie art. 67 § 1 O.p. może nastąpić w sytuacji, gdy po stronie wnioskodawcy wystąpiły nadzwyczajne zdarzenia, które spowodowały pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej. W ocenie organu przesłanką do umorzenia zaległości we wpłatach na podstawie powołanego przepisu nie mogą być "zwykłe" trudności gospodarcze podmiotu niespowodowane zdarzeniami nadzwyczajnymi. Zdaniem Sądu pogląd ten w świetle treści przepisu art. 67 § 1 O.p. należy uznać za błędny. Skoro przepis ten stanowi, że przesłanką podjęcia decyzji o umorzeniu zaległości może być ważny interes podatnika-zobowiązanego, to wystarczającym do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległości jest ustalenie, że umorzenie zaległych wpłat może przyczynić się do uratowania bytu ekonomicznego podmiotu wnioskującego o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległości. Organy obydwu instancji w decyzjach w ogóle nie porównały dochodów skarżącej z jej bieżącymi wydatkami w celu ustalenia, czy skarżącej po pokryciu bieżących wydatków pozostają jakiekolwiek środki pieniężne pozwalające na spłatę zaległych wpłat na PFRON. Organy bez przeanalizowania w uzasadnieniach decyzji sytuacji materialnej skarżącej stwierdziły że poziom jej dochodów pozwala jej na spłatę zaległych składek. Organy w uzasadnieniach decyzji nie wskazały ani jednego dowodu, który ich zdaniem uzasadniał stwierdzenie, że skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia o których mowa jest w przepisie art. 67 § 1 O.p. Ponadto organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokonał rozłożenia na raty zaległych wpłat wraz z odsetkami mając na względzie możliwości płatnicze skarżącej Agencji. Należy w tym miejscu podkreślić, że stwierdzenie to jest w całej rozciągłości gołosłowne, gdyż jak już Sąd zaznaczył w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest jakichkolwiek odniesień do istniejącego w sprawie stanu faktycznego w zakresie dochodów strony skarżącej i jej wydatków a także innych środków majątkowych mogących mieć wpływ na możliwość spłaty przez stronę skarżącą zaległych wpłat. Na podkreślenie zasługuje fakt, że organ pierwszej instancji w decyzji rozłożył skarżącej należne wpłaty i odsetki na 24 raty w wysokości po 7 050,08 zł. miesięcznie, a zatem w kwotach które w ocenie Sądu mają znaczną wysokość, co tym bardziej przemawia za obowiązkiem wykazania w decyzji przez organ, że raty w ustalonej przez organ wysokości przez adresata decyzji mogą być zapłacone bez spowodowania uszczerbku w jego egzystencji. Należy pokreślić, że taki właśnie jest cel ulgi określonej w art. 48 § 1 pkt 2 O.p. i że wskutek zaistniałych w niniejszej sprawie naruszeń prawa w zakresie uzasadnienia decyzji organy spełnienia tego celu przez wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie wykazały. Zatem w decyzjach organów obydwu instancji znalazły się istotne dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowania, które nie zostały przez organy w ogóle uzasadnione, czym naruszono przepis art. 210 § 4 O.p. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. W ocenie Sądu właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 210 § 4 O.p. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 124 O.p. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Masrtysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51,.) W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia wpłat na PFRON na podstawie art. 67 § 1 O.p., uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie wpłat na PFRON będą to umorzenie wpłat bądź odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905) Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 121 § 1 O.p. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w niniejszej sprawie Sąd w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1103/04 już zwracał uwagę organów na obowiązek sporządzenia prawidłowych uzasadnień decyzji podejmowanych na podstawie art. 67 § 1 O.p. Organy ponownie rozpatrując sprawę zaleceń Sądu w tym zakresie nie wykonały, mimo że obowiązek uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy stanowiska prawnego Sądu oraz zaleceń co do sposobu postępowania w sprawie, zawartych w zapadłym w sprawie wyroku, wynika wprost z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu niezasadny był zarzut naruszenia w niniejszej sprawie przepisu art. 26a ust. 1 powołanej ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach kultury (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 513 ze zm.). w przepisie tym jest mowa o wierzytelnościach wobec Skarbu Państwa, które z dniem ogłoszenia upadłości jednostek do których ma zastosowanie ta ustawa podlegają umorzeniu. W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie wierzytelność jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego i najogólniej oznacza ono przysługujące wierzycielowi uprawnienie do spełnienia na jego rzecz świadczenia przez dłużnika i podstawą powstania wierzytelności są przepisy prawa cywilnego. Skoro powołany przepis posługuje się tym pojęciem w sposób ogólny bez wskazania, że ustawodawca zamierzał jego zakresem na potrzeby tego przepisu objąć również inne uprawnienia majątkowe Skarbu Państwa, to należy uznawać, że chodzi tu o znaczenie cywilnoprawne tego pojęcia. Zatem charakter wierzytelności jako prawa podmiotowego opartego na prawie cywilnym wyklucza możliwość zaliczenia do nich należności publiczonoprawnych Skarbu Państwa lub innych podmiotów, do których zastosowanie mają przepisy o zobowiązaniach podatkowych. Wpłaty na PFRON na podstawie art. 49 ust. 1 ust. o reh. stanowią należności publicznoprawne, do których mają zastosowanie wszystkie przepisy O.p. i z tego względu nie mogą być uznane za wierzytelności w rozumieniu prawa cywilnego. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 121 § 1, art. 124, art. 210 § 4 O.p. oraz przepisów art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 134 § 1, 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.