III SA/Wa 1050/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2005r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. P. B. wnioskiem z [...] listopada 2004r., uzupełnionym [...] grudnia 2004r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) Oddział w K. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu podał, że miesięcznie zarabia 824 zł brutto, pracując jako kierowca. Jego żona nie pracuje, otrzymuje rentę rehabilitacyjną w wysokości około 400 zł, a jego 4-osobowa rodzina mieszka i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Nie posiada nieruchomości, samochodu i innego majątku. ZUS decyzją z [...] stycznia 2005r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powołanej dalej jako u.s.u.s., odmówił umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres od października do listopada 1998r. W uzasadnieniu stwierdził, że strona może osiągać w przyszłości dochody z pracy w wysokości umożliwiającej spłatę należności, więc brak jest podstaw do ich umorzenia. W decyzji zawarto pouczenie, iż strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.. do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2005r.. P. B. stwierdził, że znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie zaległości na podstawie art. 28 u.s.u.s. i zwrócił się z gorącą prośbą o umorzenie zaległości. Stwierdził, że bolesne jest, iż po siedmiu latach szukania pracy i uzyskaniu zatrudnienie za niespełna 900 zł musi większość środków przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Prezes ZUS decyzją z [...] lutego 2005r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i jednocześnie nie wyraził zgody na umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu stwierdził brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, strona nie przedstawiła nowych okoliczności faktycznych, ani dowodów mogących skutkować umorzeniem zadłużenia. Brak jest też podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 u.s.u.s. Powołano się również na uchwałę Sądu Najwyższego z 6 maja 2004r., sygn. akt II UZP 6/04 w zakresie możliwości odmowy przez Zakład umorzenia składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] marca 2005r. strona powołała się na informacje przedstawione w postępowaniu administracyjnym, poszerzając przedstawienie stanu faktycznego sprawy. Podniosła, że była przekonana o przedawnieniu należności wobec ZUS. a w postępowania wymiarowym nie brała udziału. Strona powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie umorzenia zaległości podatkowych (z 16 czerwca 2004r., sygn. akt III SA/Ka 577/00, z 14 września 2001r., sygn. akt 111 SA 1590/00). W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji Prezesa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) - zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a.. sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W świetle art. 66 u.s.u.s. ZUS jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s.. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania ZUS należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja ZUS do umarzania należności z tytułu składek, które ZUS może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że ZUS swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c). Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez ZUS tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia ZUS gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 k.p.c. w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Przepis art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku, do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do lego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ drugiej instancji. ZUS zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której w zakresie prowadzonej działalności wymienionej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. ZłJS nie jest jednak organem administracji, także wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 k.p.a. i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku decyzji przez niego wydanej o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 k.p.a., stanowiąc, że od decyzji ministra i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po wtóre, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 k.p.a., że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 k.p.a.. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W przypadku ZUS, organ odwoławczy w stanie faktycznym i prawnym sprawy można było wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań ZUS z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265. poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 K.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15 k.p.a.. art. 17 k.p.a. i art. 127 k.p.a.. ale i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 8 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) wskazał, że dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałoby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby ZUS miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, jako wydana pr/ez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2002r., sygn. akt SA II 3033/00 (LKX nr 82683) podkreślił, że przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z. zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Różni się ono lviii że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych. lecz, wykonuje je na rachunek i w imieniu organu. do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Ponieważ w badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia spraw; w drugiej instancji nie tylko Prezesa ZUS. lecz i samego Zakładu, ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej tło załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a k.p.a.. w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych nic były - w stanie faktycznym i prawnym sprawy - organami właściwymi do rozpatrzenia w drugiej instancji umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był Minister Polityki Społecznej. Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Potwierdzenie lego stanowiska znalazło odzwierciedlenie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2005r.. sygn. akt II GSK 112/05 (niepublikowany). Skład orzekający zwraca również uwagę, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza że orzeczenie zapada wedle sianu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. Jan Paweł Tamo. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2004; s. 196). Należy jednak zauważyć, że od 24 sierpnia 2005r. - ustawa z 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) - zmieniono przepis art. 83 ust. .4 u.s.u.s. W związku z tymi rozważaniami oraz stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 zd. 2 in fine P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez stronę, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, będzie trzeba ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Sąd zaznacza także, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Niemniej jednak należ} zwrócić uwagę organu, że wydając decyzję w drugiej instancji, utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nic należało jednocześnie używać w sentencji stwierdzenia ..nie wyrażani zgody na umorzenie należności z tytułu składek w całości lub części". Nie pozwala na to po pierwsze d\spozycja art. 138 $ 1 pkl 1 k.p.a.. a po wtóre uczynił to Zakład Ubezpieczeń Społecznych w swoim rozstrzygnięciu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt1 k.p.a. orzekł, jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 p.p.s.a., gdyż nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.