III SA/Wa 108/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Kleiber, asesor WSA Sylwester Golec (spr.),, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości III SA/Wa 108/06 Uzasadnienie Skarżący J. Z. pismem z dnia 10 czerwca 2005 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. Inspektorat w M. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek od zaległości wynoszących łącznie [...] zł. Wniosek ten skarżący uzasadniał bardzo trudną sytuacją materialną. Skarżący wskazywał, że po zajęciu samochodu dostawczego przez poborcę skarbowego zmuszony był zaprzestać wykonywanie działalności gospodarczej i obecnie utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę wykonywana na podstawie umowy zlecenia, wynoszącego od 500,00 do 550,00 zł miesięcznie netto. Skarżący podnosił, że ma na utrzymaniu bezrobotną żonę i dwoje dzieci. Ponadto skarżący twierdził, że posiada niezapłacone jeszcze zobowiązania w hurtowniach, pochodzące z okresu kiedy wykonywał działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia zaległych składek i odsetek. W uzasadnieniu decyzji zakład stwierdził, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest egzekucja administracyjna zaległych składek i odsetek jednakże nie została ona jeszcze zakończona. Zakład stwierdził, że składki na ubezpieczenia społeczne mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako u.s.u.s., w przypadku całkowitej nieściągalności, a także na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdy pomimo braku całkowitej nieściągalności przemawia za tym ważny interes zobowiązanego. Organ stwierdził, że w tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia składek, gdyż mogą one zostać zapłacone w toku prowadzonej egzekucji lub w ramach układu ratalnego, który może być zawarty na wniosek zobowiązanego. Od tej decyzji J. Z. wniósł do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnosił, że prowadzona w stosunku do niego egzekucja przeciąga się z powodu zbiegu tej egzekucji z egzekucją sądową. Wskutek upływu czasu rosną koszty przechowania zajętego u niego samochodu oraz spada jego realna wartość rynkowa. Skarżący podnosił, że znajduje się w beznadziejnej sytuacji materialnej, w której zaległości wobec ZUS mógłby spłacić podejmując tak drastyczne i działania jak sprzedaż własnych organów. Skarżący podnosił, że jego trudna sytuacja materialna przekonała Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. do umorzenia mu zaległości w podatku od towarów i usług (skarżący dołączył do wniosku kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.). Prezes ZUS po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że obecna sytuacja materialna nie pozwala na umorzenie skarżącemu zaległości wobec zakładu i możliwe jest jedynie udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego. Na decyzje Prezesa ZUS J. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podnosił, że organ nie wyjaśnił przesłanek, którymi się kierował odmawiając umorzenia zaległości. Zdaniem skarżącego na pewno przesłanka odmowy nie mogła być jego sytuacja materialna, która w sposób oczywisty nie pozwala na zapłatę zaległych składek bez pogorszenia i tak już bardzo trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS zarzuty w niej podniesione uznał za niezasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W rozpoznanej sprawie organu pierwszej i drugiej instancji nie zbadały sytuacji materialnej skarżącego. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, gdyż prowadzona w stosunku do skarżącego egzekucja cały czas się toczy. W decyzji organu pierwszej instancji brak jest ustalenia jakie dochody skarżący osiąga i jakie wydatki oprócz spłaty zaległych składek skarżący z tego dochodu musi pokryć. Zaniechanie to stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia okoliczność faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Okoliczności te należało uznać za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zgodnie z treścią przepisu§ 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia niemożność zapłaty składek bez spowodowania uszczerbku dla niezbędnego utrzymania ubezpieczonego i jego rodziny stanowi przesłankę uprawniającą zakład do umorzenia składek. Z tego względu należało stwierdzić, że treść powołanego przepisu w sposób wyraźny wyznacza zakres, w którym winien był zostać zbadany stan faktyczny sprawy, w której podmiot zobowiązany wnosił o umorzenie składek. Z przepisu tego wynika, że należało ustalić, jak spłata składek może wpłynąć na sytuację materialna skarżącego i jego rodziny. W rozpoznanej sprawie organy obydwu instancji tego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy minimum okoliczności faktycznych istniejących w sprawie nie ustaliły. Powołane przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nakazują organom prowadzić w każdej sprawie postępowanie wyjaśniające, którego zakres wyznaczają przepisy prawa materialnego na podstawie, których organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania. Uznaniowy charakter decyzji, która ma zakończyć dane postępowanie nie zwalnia organu z obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż wniosku tego żadną miarą nie da się uzasadnić treścią przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Z tych względów należało stwierdzić, że w rozpoznanej sprawie organy obydwu instancji zaniechały rozważenia okoliczności faktycznych, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięć podjętych w obydwu instancjach. Wskutek tego rażąco nagannego zaniechania decyzje organów obydwu instancji nie odnosiły się do okoliczności faktycznych, które winny były zostać w tych decyzjach ocenione. Obydwie decyzje noszą znamiona zupełnie arbitralnych rozstrzygnięć oderwanych od regulacji prawnych z zakresu umarzania zaległych składek. Dotyczy to w szczególności uprawnień zobowiązanych do zapłaty składek wynikających z przepisów powołanego rozporządzenia. W obydwu decyzjach organy w ogóle nie wypowiedziały się co do uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, mimo, że skarżący wskazywał na swoją sytuację materialną, która nie pozwala mu na spłatę zaległych składek bez uszczuplenia niezbędnego minimum egzystencji skarżącego i jego rodziny. Stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wydane w sprawie decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w ogóle pomijały okoliczności, które na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia mogły stanowić podstawę do umorzenia zaległych składek. Zatem wynik sprawy, przez który należy rozumieć również decyzję kończącą postępowanie przez określenie sytuacji prawnej strony tego postępowania, w sposób zupełnie bezprawny pomijał zasadniczą część całej sprawy, rozumianej jako ogół uprawnień strony postępowania, które w wyniku sprawy miały zostać orzeczone w formie decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca rozstrzygały w przedmiocie prawa do umorzenia składek ale jedynie w kontekście całkowitej nieściągalności składek, natomiast decyzje te w ogóle pomijały ocenę tego uprawnienia w oparciu o przesłanki określone w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Organ drugiej instancji rozpatrując ponownie sprawę ograniczył się do zbadania zasadność zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniach. Zawarte w przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odesłanie do przepisów k.p.a. o odwołaniach skutkuje tym, że organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma określone w k.p.a. kompetencje organu odwoławczego. Określone w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy od nowa wskazuje wyraźnie na to, że rola organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza się li tylko do zbadania zarzutów podniesionych w odwołaniu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadać całą sprawę od nowa, gdyż wydawana przezeń decyzja ma taki sam charakter co decyzja organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r., sygn. akt AZP 11/86, PiP 1989, Nr 8, s. 147, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.743 i nast.). W rozpoznanej sprawie organ drugiej instancji wydał decyzję, która w swej istocie była niezgodna z jego kompetencjami określonymi w powołanych wyżej przepisach, gdyż w rozpoznanej sprawie w sposób bezprawny kompetencje te zostały ograniczone przez organ do ustalenia, czy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona podnosi jakieś nowe okoliczności, na które nie powoływała się w pierwszej instancji i w przypadku stwierdzenia takich okoliczności ich rozważenia w decyzji drugoinstancyjnej. Decyzja organu drugiej instancji w ogóle nie zawiera uzasadnienia prawnego decyzji co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to nie może zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji uznaniowej stanowi jej niezwykle istotny element, gdyż dopiero z tego uzasadnienia wynika czy organ w sprawie wyjaśnił wszelkie przesłanki prawne i faktyczne majce znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem czy rozstrzygnął w przedmiocie całej zawisłej przed nim sprawy administracyjnej. W przypadku decyzji uznaniowych przepisy prawa materialnego przyznają organowi uprawnienie do wyboru jednego z przynajmniej dwóch możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy, przy czym wybór ten ma charakter swobodny i zaistnienie w sprawie określonych w przepisach okoliczności, w których może zostać wydana decyzja uznaniowa nie przesądza o obowiązku wyboru przez organ konkretnego rozstrzygnięcia. Z tych względów w przypadku decyzji uznaniowych, oceniając ich zgodność z prawem, w przypadku istotnych wad uzasadnienia tych decyzji, Sąd nie może uznać, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż uprawnienia lub obowiązki strony zostały określone w sentencji decyzji w sposób zgodny z treścią norm prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji, ponieważ normy te pozostawiają organowi swobodę wyboru rozstrzygnięcia sprawy - luz decyzyjny, który nie występuje na przykład w decyzjach określających lub ustalających zobowiązanie podatkowe. Zatem Sąd, gdyby uznał za prawidłową decyzję uznaniową, która nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., musiałby sam wskazać przesłanki przemawiające za trafnością zaskarżonej decyzji. Działanie takie w rzeczywistości oznaczałoby wejście w wyłączne kompetencje organu administracji, gdyż Sąd musiałby za organ wskazać okoliczności faktyczne przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w decyzji i okoliczności te ocenić w sposób uzasadniający zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W świetle tych ustaleń należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt. 1-3 i § 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz przepisów art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a, a decyzja organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organy po uprawomocnieniu się tego orzeczenia będą miały obowiązek przeprowadzić ponownie postępowanie i wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo Sąd wskazuje, że organy mają obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji jakie fakty uznały za udowodnione wraz z przytoczeniem dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto należy wskazać, że organy obowiązane są stosować przepis art. 10 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisów art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.