III SA/Wa 109/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), sędzia WSA Joanna Tarno, asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Konrad Aromiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r., nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości W dniu 10 maja 2005r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wpłynął wniosek B. S. o umorzenie należności z tytułu składek na osobiste ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2000r. do kwietnia 2004r., wraz z odsetkami. Prośbę swoją uzasadnił złą sytuacją zdrowotną i finansową, wynikającą z braku pracy oraz choroby niepracującej żony i niepełnosprawnej córki. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Zdaniem Zakładu nie można przychylić się do wniosku płatnika z uwagi na okres i wysokość zadłużenia oraz fakt, że zaległości wnioskodawcy narastały stopniowo, a płatnik nie podjął żadnych czynności, które zahamowałyby postępujące zadłużenie. Wskazano też, że ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża przedsiębiorcę a nie ZUS, który ma obowiązek kierowania się interesem ubezpieczeń społecznych. Stwierdzono ponadto, że brak jest wystarczających przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czyli, że nie przemawia za tym "ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia". W dniu [...] września 2005r. B. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, motywując go tym, że z przyczyn zdrowotnych oraz wieku (62 lata) nie może już znaleźć zatrudnienia, a nie posiada żadnego majątku. Ponadto, mimo ustalenia częściowej niezdolności do pracy nie przyznano mu prawa do renty. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznając, że wcześniejsza decyzja jest prawidłowa i w sprawie nie zaszły nowe okoliczności, decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że odległy termin przedawnienia wierzytelności ZUS daje możliwość ewentualnej poprawy sytuacji materialnej zobowiązanego i dlatego jest okolicznością przemawiającą za dalszym dochodzeniem należności. Ponadto nawet bardzo trudna ekonomiczna sytuacja płatnika nie obliguje Zakładu do umorzenia należności, lecz stanowi jego uprawnienie, z którego w niniejszej sprawie nie skorzystał. Na powyższą decyzję B. S. wniósł w dniu 09 stycznia 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ZUS myli się twierdząc, że istniej możliwość w przyszłości poprawy jego sytuacji majątkowej, ponieważ ma 62 lata i jest całkowicie niezdolny do pracy. Nadto w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2006r. skarżący stwierdził, że spłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Poza tym postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do niego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. w 2005r. wykazało całkowitą nieściągalność należności. B. S. oświadczył też, że nie wykonuje prac dorywczych i nie otrzymuje zasiłku pieniężnego z Ośrodka Pomocy Społecznej. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, że skarżący nie wykazał istnienia żadnej z przesłanek umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim jednak należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanej decyzji z obowiązującym prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie przez Sąd o umorzeniu należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów - w tym wypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dopuszczają możliwość umorzenia należności z tytułu składek w dwóch sytuacjach. Pierwsza, wskazana jest bezpośrednio w treści art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.) i wiąże się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt. 1 - 6, druga natomiast jest wymieniona w ust. 3a i dotyczy jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszcza w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, wskazując przesłanki warunkujące umorzenie. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie MGPiPS) wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; - poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; - przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z powyższym ocena wniosku o umorzenie złożonego przez ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie, czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS. Rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane kryteria jest podejmowane przez organ w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej k.p.a) w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy - powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Musi także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie duże znaczenie w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ma zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a. Zgodnie z nią organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Realizacja tej zasady powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 3 cyt. przepisu, na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne ma w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne, to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd bada jedynie czy było możliwe wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, a nie tylko ogólnym brakiem środków materialnych czy generalnymi założeniami polityki administracyjnej. Uzasadnienie decyzji ma więc na celu przekonanie obywatela, że jego sprawa została rozpatrzona wnikliwie, dla sądu - stanowić podstawę do prawidłowej kontroli wydanej decyzji, a także w razie potrzeby, ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94) podkreśla się rolę uzasadnienia decyzji jako jednego z istotnych czynników umocnienia praworządności w administracji. Należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowano się w toku załatwiania sprawy, dają stronie możliwość obrony swoich interesów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd ocenił, iż uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach nie przystaje do wskazanych wymagań. Zakład rozpatrzył złożony wniosek zgodnie z rozporządzeniem MGPiPS, gdyż stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 u.s.u.s. Organ podejmując decyzję odmowną - do czego, co należy stwierdzić, był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się w zasadzie do argumentacji skarżącego, wskazując jedynie, iż trudności finansowe płatnika nie stanowią wystarczającej przesłanki umorzenia, a ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża wyłącznie przedsiębiorcę. Natomiast ZUS ma obowiązek kierować się interesem ubezpieczeń społecznych i dbać o całkowite uregulowanie zaległych składek. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy i odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę, nawet tych które wyczerpująco omówił już organ I instancji. Jednak w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdził ponownie, że brak jest przesłanek z art. 28 u.s.u.s., uzasadniających umorzenie zaległości. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem MGPiPS w przypadku nawet bardzo trudnej sytuacji finansowej płatnika Zakład nie jest zobligowany do umarzania swoich należności. ZUS uznał też, iż dalsze dochodzenie wierzytelności od B. S. daje możliwość odzyskania jej z uwagi na odległy termin przedawnienia zaległości. Ponadto - zdaniem organu - każdy kto podjął się prowadzenia działalności gospodarczej podejmuje ryzyko z tym związane. Dlatego Zakład podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji nr [...]dnia [...] września 2005r. W ocenie Sądu, taki sposób potraktowania argumentów podniesionych przez stronę, znajdującą się w niewątpliwie trudnej sytuacji zdrowotnej, finansowej i rodzinnej, nie tylko narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., ale również podważa zaufanie obywateli do organów administracyjnych. Choroba skarżącego, jego żony, wiek, a także niepełnosprawność córki powinna być rozpatrywana głównie przy ocenie możliwości spłaty należności. Jeżeli organ egzekucyjny - w osobie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. - w marcu 2005r. negatywnie ocenił możliwość zaspokojenia swoich należności w drodze egzekucji, to należy rozważyć i ewentualnie wskazać w jaki sposób skarżący ma wywiązać się z ciążącego na nim zobowiązania, nie pozbawiając siebie i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W tym kontekście należy też wziąć pod uwagę fakt, że B. S. nie posiada żadnego majątku ani oszczędności, nie uzyskuje żadnych dochodów, ma na utrzymaniu chorą żonę oraz niepełnosprawną córkę, a jego stan zdrowia pogarsza się z każdym rokiem ( z zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia 06 grudnia 2006r. wynika, że skarżący jest obecnie trwale niezdolny do pracy ) - należy więc wskazać co skłoniło organ do uznania, że "potencjalne, przyszłe możliwości zmiany sytuacji finansowej dłużnika" rokują pozytywnie. Należy jeszcze raz podkreślić, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w stosowaniu przepisów prawa. W sytuacji kiedy przedkłada się interes ubezpieczeń społecznych nad słuszny interes zobowiązanego, konieczne jest racjonalne i dogłębne uzasadnienia takiego stanowiska. Brak stosownego uzasadnienia prowadzi do poczucia niesprawiedliwości i krzywdy. W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że najpierw w wyniku działań represyjnych w Grudniu -70r. doznał trwałego uszczerbku na zdrowiu, następnie zbyt duże obciążenia finansowe w stosunku do uzyskiwanych dochodów doprowadziły prowadzoną przez niego działalność do upadłości, a obecnie żyje z rodziną poniżej granicy ubóstwa i czuje się nękany przez urzędników ZUS -u. W uzasadnieniu decyzji organu I-ej i II-ej instancji zabrakło - zdaniem Sądu - wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego - składa się ono przede wszystkim z ogólników. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien ustalić rzetelnie stan faktyczny i dokonać - z uwzględnieniem logiki i zasad doświadczenia życiowego - jego oceny pod kątem zaistnienia lub nie, przesłanek do umorzenia należności. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku, oparte na uznaniu administracyjnym powinno zawierać uzasadnienie realizujące zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości.