III SA/Wa 1115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Radosław Teresiak, sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant referent Piotr Niewiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r. oddala skargę Prezydent [...] decyzją z dnia [...].11.2015 r. określił Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul [...] [...] wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...] [...], za okres od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r., w łącznej wysokości [...] zł, tj.: po [...] zł za każdy z miesięcy począwszy od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r. włącznie. Wspólnota wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako O.p.) poprzez wskazanie jako stronę i adresata zaskarżonej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] [...]w W. w sytuacji, gdy podmiot ten nie ma ani interesu prawnego, ani też sprawa nie dotyczy jego obowiązków, a zatem odwołującej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji; 2) art. 122, 187 § 1 i art. 191 O.p., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a przez to niewyczerpującym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny poprzez obliczenie opłaty za odbiór odpadów komunalnych za okres od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r. w oparciu o deklaracje, które zostały złożone za okresy od 1 lutego 2015 r. do października 2015 r., podczas gdy ilość osób zamieszkujących w poszczególnych lokalach wskazana w deklaracjach za okres od stycznia do października 2015 r. nie świadczy o ilości osób zamieszkujących w danych lokalach w okresie od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r., a tym samym błędnym ustaleniu opłaty należnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi; 3) art. 2 ust. 1 pkt. 4, ust. 3 w związku z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1997 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości lokalowych i części wspólnej nieruchomości znajdujących się przy ul. [...] [...] w W. w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 stycznia 2015 r., była na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie z wykładnią tych przepisów w ówczesnym brzmieniu, za dokonanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponosili odpowiedzialność wyłącznie właściciele nieruchomości (w przedmiotowej sprawie nieruchomości lokalowych), natomiast obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ww. ustawy) oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1 ww. ustawy) obciążał osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali tub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany, jedynie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, 4) art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r., poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się tym, że organ podatkowy błędnie uznał, że przepis ten dotyczy nieruchomości, która jest zabudowana jednym budynkiem wielolokalowym, podczas gdy przepis ten jednoznacznie odnosi się do nieruchomości zabudowanych nie budynkiem wielolokalowym, a budynkami wielolokalowymi, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu go w niniejszej sprawie w stosunku do odwołującej, której nieruchomość jest zabudowana jednym budynkiem wielolokalowym i bezpodstawnie została uznana za stronę postępowania. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2016 Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do jej wyeliminowania z porządku prawnego. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo wyjaśniło i umotywowało swoje stanowisko w sprawie zarówno obowiązującymi przepisami, jak i orzecznictwem oraz literaturą przedmiotu. W decyzji SKO w W. podkreślono, iż organ I instancji stronę postępowania określił prawidłowo, prawidłowo również oszacował wysokość opłat za poszczególne miesiące spornego okresu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła - naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. art. 6 h oraz art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1997 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty komunalnej obciąża wspólnotę mieszkaniową, a nie właścicieli lokali, czy jeżeli chodzi o nieruchomość wspólną- zarząd; - naruszenie art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, względnie błędną wykładnię i oszacowanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, pomimo możliwości ustalenia tej opłaty na podstawie danych rzeczywistych, co miało wpływ na wynik sprawy; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dotyczy nieruchomości zabudowanej jednym budynkiem wielolokalowym, podczas gdy jego literalna wykładnia wskazuje, iż mowa w nim na budynki wielolokalowe. - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 2a i art. 121 O.p. poprzez utrzymanie przez SKO w W. decyzji organu I instancji wydanej w istocie na skutek zmiany interpretacji przepisów prawa materialnego ustawy o utrzymaniu w czystości i porządków w gminach i obciążenie Wspólnoty Mieszkaniowej wstecznie odpowiedzialnością za zmianę wykładni prawa przez organy podatkowe; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania: art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. poprzez nie zebranie wystarczającego materiału dowodowego i przyjęcie danych szacunkowych do ustalenia wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych; - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania art. 133 § 1 i 2 O.p. poprzez wskazanie jako stronę i adresata zaskarżonej decyzji Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., w sytuacji gdy podmiot ten nie ma ani interesu prawnego, ani też sprawa nie dotyczy jego obowiązków, a zatem odwołującej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotyczy obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz niektórych innych ustaw. Na gruncie wówczas obowiązujących przepisów istniały wątpliwości, na kim - w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi - ciążą ww. obowiązki, obejmujące m.in. złożenie deklaracji oraz uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zasadniczą kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi określenie podmiotu zobowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu. W ocenie Skarżącej za taki podmiot nie można uznać osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, gdyż obowiązki właściciela nieruchomości w stosunku do poszczególnych lokali, w tym w zakresie złożenia deklaracji, obciążają samych właścicieli wyodrębnionych lokali. Sąd podziela zdanie Kolegium, że Skarżąca, sprawująca zarząd nieruchomością wspólną, o której mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), jest podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia przedmiotowej opłaty na warunkach i zasadach określonych w u.c.p.g. Organ odwoławczy trafnie przyjął, iż art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zawierający definicję właściciela nieruchomości, należy odczytywać w kontekście pojęcia nieruchomości, przyjętego na gruncie prawa cywilnego. Definicja ta jest jednak szersza niż wynika to z art. 140 i n. Kodeksu cywilnego. Wskazuje na to również przepis art. 6c u.c.p.g., zgodnie z którym gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1). Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2). Definicja właściciela nieruchomości na gruncie u.c.p.g. jest bardzo szeroka i wiąże się z faktem władania nieruchomością, na której zamieszkują mieszkańcy lub też nie zamieszkują, lecz które generują odpady komunalne (tak samo w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18.01.2017r., III SA/Wa 1684/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31.03.2014 r., I SA/Wr 67/14). Przepis art. 2 ust. 3 ustawy należy zatem interpretować z uwzględnieniem przepisów u.c.p.g. jako przepisów szczególnych, wprowadzających odmienną od cywilistycznej definicję pojęcia właściciela nieruchomości. W wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2016 r., II FSK 2402/14, wyrażono pogląd, zgodnie z którym zasadą wynikającą z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co do zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Problem ten był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, a kształtująca się na tym tle linia orzecznicza jest w zasadzie jednolita (por. wyroki: NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1940/14, z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 2889/15). Nie można zgodzić się ze Skarżącą, że dopiero od dnia wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 2 ust. 3 u.c.p.g., wprowadzonego ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), tj. od dnia 1 lutego 2015 r., obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową. Wbrew stanowisku Wspólnoty, celem nowelizacji powyższego przepisu nie była zmiana dotychczasowego stanu prawnego, lecz, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ten przepis (druk sejmowy nr 2377 Sejmu VII kadencji), miała ona charakter jedynie doprecyzowujący (porządkujący), a nie normatywny. W związku z niezłożeniem przez Wspólnotę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Organ zasadnie wszczął wobec niej postępowanie w tej sprawie i ustalił wysokość przedmiotowej opłaty. Zarzuty Skarżącej co do nieprawidłowości w zakresie metody ustalenia opłaty przez Organ, jak i jej wysokości, nie znajdują uzasadnienia. Stosownie bowiem do art. 6o ust. 1 ustawy, Prezydent Miasta określił wysokość opłaty, przyjmując za wiarygodne deklaracje, złożone przez Wspólnotę w okresie od lutego 2015 roku do października 2015 roku i na tej podstawie przyjął średnią arytmetyczną opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyliczoną na podstawie deklaracji, złożonych przez Wspólnotę w w.w. okresie. Oszacowanie z założenia prowadzi do określenia przybliżonej wartości danej wielkości. Ustalona przy zastosowaniu tej metody wysokość przedmiotowej opłaty zawierać więc może pewne niedokładności, które nie wpływają jednak na jej prawidłowość. Organ uzasadnił należycie, dlaczego posłużył się tą metodą i że deklaracje Wspólnoty za kolejne miesiące przyjął za podstawę obliczeń za sporne miesiące. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej co do błędnego określenia adresata zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji pozbawienia rzeczywistej strony postępowania, tj. właścicieli poszczególnych lokali, czynnego w nim udziału, Sąd zauważa, że skoro, jak ustalono, obowiązek złożenia deklaracji o wysokości przedmiotowej opłaty spoczywał na Wspólnocie jako właścicielu nieruchomości, to Organ prawidłowo ustalił stronę niniejszego postępowania. W tym zakresie niezasadne jest także stwierdzenie Skarżącej, iż Organ powinien wydać decyzje o wysokości opłaty w stosunku do każdego z właścicieli lokali z osobna w sytuacji, gdy to Wspólnota była jedyną stroną w niniejszym postępowaniu. Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.01.2017r., III SA/Wa 1684/16. Nie ma też żadnych podstaw do twierdzenia, że organ naruszył art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r. Sąd podziela stanowisko organów, iż przepis ten dotyczy także nieruchomości zabudowanej jednym budynkiem wielolokalowym. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 2a i art. 121 O.p. poprzez utrzymanie przez SKO w W. decyzji organu I instancji. Wspólnota Mieszkaniowa ponosi odpowiedzialność za opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W., przy ulicy [...] [...], za okres od lipca 2013 r. do stycznia 2015 r., kwestia zmiany wykładni prawa przez organy podatkowe nie ma znaczenia w obliczu istnienia tej odpowiedzialności, wynikającej z przepisów prawa. Jak już zaznaczono, organ miał podstawy prawne do przyjęcia danych szacunkowych do ustalenia wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych; uzasadnił przyjętą metodę szacowania, w związku z czym nie naruszył przepisów art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Sąd nie znalazł żadnej podstawy do uwzględnienia skargi z urzędu, a skoro postawione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.