III SA/Wa 112/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Protokolant, Urszula Hoduń, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2003r. nr [...] wszczął wobec B. B. postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania grzywny nałożonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B., na podstawie art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), zwanej w skrócie u.p.e.a. Strona uchylała się bowiem od wykonania obowiązku rozbiórki dwóch budynków o konstrukcji drewnianej, wybudowanych w 2001r. Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanemu w dniu [...] października 2003r. Strona pismem z dnia [...] października 2003r., skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. zgłosiła zarzut rażącego naruszenia prawa, gdyż nie doręczono jej upomnienia. Wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2003r., nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., nie uwzględnił zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...], w związku z tym, że wypowiedź wierzyciela jest stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. wiążąca dla organu egzekucyjnego, uznał wniesione zarzuty za niezasadne. Dyrektor Izby Skarbowej w B., po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] lutego 2004r., nr [...] utrzymał w mocy utrzymał zaskarżone postanowienie. Strona zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/Bk 92/04 oddalił skargę. Pismem z dnia [...] marca 2004r. B. B. wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w B. z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu podniósł, że złożył skargę do sądu administracyjnego, a organom egzekucyjnym w swym piśmie z dnia [...] października 2003r., stanowiącym zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, zarzucił iż upomnienie zostało doręczone małoletniej córce, a nie dorosłemu domownikowi, wbrew treści art. 43 k.p.a. i adnotacji zaznaczonej przez listonosza. Dyrektor Izby Skarbowej w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004r., nr [...], działając na podstawie art. 23 § 6 i 8 u.p.e.a. nie uwzględnił wniosku zobowiązanego. W uzasadnieniu podniósł, że organ nadzoru, zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a., może wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowanie egzekucyjne w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy wystąpią ważne przyczyny mogące mieć wpływ na prawidłowość toczącego się postępowania egzekucyjnego. Do takich należy m.in. konieczność ustalenia czy zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 56 § 1 u.p.e.a.) lub umorzenia postępowania (art. 59 § 1 u.p.e.a.). W sprawie żadna z tych przesłanek nie zaszła. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje aktu lub czynności. Tym samym okoliczność, iż skarżący wniósł skargę do WSA w Białymstoku nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Kwestia doręczenia upomnienia była natomiast rozpatrywana przez Dyrektora Izby Skarbowej w B., który stwierdził, że nie ma ona wpływu na skuteczność dokonywanych czynności egzekucyjnych i prawidłowość toczącego się postępowania. W związku z tym przesłanka ta nie może być uznana za uzasadniającą wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Strona zaskarżyła powyższe postanowienie zażaleniem zatytułowanym "Na postanowienie (...) dotyczące odmówienia uwzględnienia wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku". W zażaleniu opisała przebieg dotychczasowego postępowania egzekucyjnego w dużej części powielając skargę wniesioną do WSA w Białymstoku. Na zakończenie stwierdziła, że biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, "skarga jest słuszna i uzasadniona zaś podnoszone przeze mnie zarzuty winny być uwzględnione". Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 17, art. 18 i art. 23 § 5 u.p.e.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/Bk 92/04 oddalił skargę p. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] lutego 2004r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z analizy materiału dowodowego sprawy wynika natomiast, że żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego ograniczone było do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej. W związku z tym wydanie w postępowaniu zażaleniowym, merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych było, w ocenie Ministra Finansów, bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2004r. strona przedstawiła przebieg postępowania egzekucyjnego, ponownie kwestionując prawidłowość doręczenia upomnienia, a co za tym idzie prawidłowość wszczęcia egzekucji. Podniosła także, że tytuł wykonawczy obejmujący należności wskazane w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] lutego 2003r., nr [...] nie dotyczył skarżącego. W postępowaniu egzekucyjnym doszło też do naruszenia przepisów art. 15, art. 27 § 2 i art. 29 § 2, art. 33 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 43 k.p.a., a przepis § 13 rozporządzenia z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) nie miał zastosowania w sprawie. Strona stwierdziła ponadto, że Minister Finansów mylnie zauważył, iż żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego ograniczone było do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów i wyjaśniła, że żądanie wstrzymania czynności egzekucyjnych jest do czasu zalegalizowania wybudowanych dwóch konstrukcji drewnianych, zgodnie ze zgłoszeniem skierowanym do Urzędu Gminy w S. i braku sprzeciwu w terminie 30 dni od czasu otrzymania zgłoszenia. Postawione budynki gospodarcze są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał do 31 grudnia 2003r. W ocenie skarżące, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy skarga jest słuszna i uzasadniona, a podnoszone zarzuty winny być uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych powodów i na innej podstawie prawnej, niż wskazane przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawuje bowiem kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, postanowień i aktów wymienionych w art. 3 § 1 P.p.s.a., na podstawie art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis ten zawiera ogólną zasadę postępowania administracyjnego, o najszerszym zakresie działania, której zastosowanie powinno mieć miejsce w każdym toczącym się postępowaniu administracyjnym. Realizacja tej zasady uzależniona jest ponadto od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych, a poszanowanie tej zasady leży nie tylko w płaszczyźnie ochrony interesów obywateli, ale i w płaszczyźnie ochrony interesów Państwa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, str. 75.). Z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa nierozerwalnie związane są unormowania dotyczące szybkości postępowania. Stosownie do treści art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. W tym celu należy posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji. Gwarancją przestrzegania zasady szybkości postępowania są przepisy normujące terminy załatwiania spraw. Z treści art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego należy załatwić nie później niż w ciągu miesiąca, sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś sprawę w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Organ administracji publicznej w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. obowiązany jest, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie powinno być dokonane niezwłocznie z chwilą pojawienia się przeszkód dla załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż Minister Finansów wydając zaskarżone postanowienie naruszył dyspozycję wyżej wskazanych przepisów, dotyczących terminu załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B., będące przedmiotem postępowania odwoławczego przed Ministrem Finansów, zostało wydane w dniu [...] kwietnia 2004r., a postanowienie Ministra Finansów, umarzające postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek zażalenia skarżącego z dnia [...] kwietnia 2004r., zostało wydane dopiero w dniu [...] listopada 2004r., a więc po upływie siedmiu miesięcy. W ocenie Sądu działania Ministra Finansów, polegającego na zwlekaniu z wydaniem postanowienia do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w dniu 2 czerwca 2004r., a następnie jeszcze przez ponad pięć miesięcy, nie można zaaprobować. Z akt sprawy wynika, że strona nie była zawiadamiana o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym ustawowo, nie zaznajomiono jej także z przyczynami zwłoki oraz nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2000r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6 poz. 87) organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W innym orzeczeniu Sąd stwierdził, że o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji państwowej nie podjął żadnych czynności, do których był zobowiązany, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go w terminie wydaniem stosownej decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy zdaniem organu powinna być wydana decyzja administracyjna, czy też organ błędnie sądził, że jej wydanie nie jest konieczne (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1986 r., sygn. akt SAB/Kr 22/86). Sąd podkreśla ponadto, iż zgodnie z art. 26 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z przepisu tego wynika, iż organ sprawujący nadzór mógł wcześniej rozpoznać sprawę merytorycznie, w terminach ustawowo przewidzianych, nie dopuszczając w ten sposób do przedłużania się postępowania. Sąd stwierdza również, że w zażaleniu wniesionym przez stronę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B., odmawiające wstrzymania czynności egzekucyjnych, zabrakło żądania, które w świetle art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. wyznacza przedmiot postępowania. W związku z tym należało zastosować dyspozycję art. 64 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. i wyjaśnić przez wezwanie skarżącego do ujawnienia w sposób niepozostawiający wątpliwości jego woli co do zakresu żądania, w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, iż nieusunięcie tego braku formalnego spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozwalałoby to uniknąć zarzutu skargi, iż Minister Finansów mylnie zauważył, iż żądanie wstrzymania postępowania egzekucyjnego ograniczone było do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów. Skład orzekający, odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, tj. prawidłowość doręczenia upomnienia oraz prawidłowość wszczęcia egzekucji i naruszenia w związku z tym przepisów art. 15, art. 27 § 2 i art. 29 § 2, art. 33 pkt 7 u.p.e.a. oraz art. 43 k.p.a., stwierdza, iż wykraczają one poza granice rozpoznawanej sprawy. Nie mogą więc być przedmiotem rozpoznania. Dotyczą one ponadto kwestii ocenianych w toku innego postępowania sądowego w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne w administracji, zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2004r., sygn. akt I SA/Bk 92/04. Sąd, biorąc powyższe rozważania pod uwagę uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Finansów narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji zapadło w trybie art. 152 P.p.s.a. Wobec braku wniosku strony o zwrot kosztów postępowania nie wydano rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.