III SA/Wa 1137/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - asesor sądowy WSA Hieronim Sęk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości; 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 wyroku nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w K. – Inspektorat w O.) ustalił wysokość zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne J. M. za okres od grudnia 1994 r. do września 1995 r. w kwocie [...]zł plus odsetki w kwocie [...]zł liczone na dzień [...] lutego 2004 r. oraz na ubezpieczenie społeczne za pracowników za luty 1995 r. w kwocie [...]zł. Od tej decyzji pismem z dnia [...] marca 2004 r., złożonym w dniu [...] kwietnia 2004 r., Strona wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z.. W odwołaniu oprócz kwestionowania wysokości ww. zobowiązania, zawnioskowano również "o umorzenie w całości odsetek". Do rozpatrzenia wniosku w części dotyczącej umorzenia właściwym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie ww. Sąd i dlatego wniosek został zgodnie z właściwością przekazany temu Zakładowi do załatwienia, jako odrębna sprawa dotycząca umorzenia należności. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił stronie zasady umarzania należności, wzywając jednocześnie do złożenia stosownych wyjaśnień i dokumentów w tym przedmiocie, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. J. M. uzasadnia wniosek o umorzenie brakiem możliwości spłaty zadłużenia. Do wniosku dołączone zostało między innymi zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. stwierdzające, że za 2003 r. zobowiązany nie osiągnął dochodu, zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i wynagrodzenie za miesiące od lipca do września 2004 r. w kwocie łącznej [...]zł (netto) oraz wyrok dotyczący zniesienia wspólności majątkowej małżeńskiej J. M. i jego żony H. M.. Strona wskazała, że ma troje dzieci w wieku [...][...]i [...] lat. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponadto ustalił, że J. M. jako wspólnik Centrum Handlowego S.C. posiada nieruchomość z urządzoną księgą wieczystą nr [...], a małżonka pracuje jako nauczycielka i jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 1994 r. do września 1995 r. w łącznej kwocie [...] zł., w tym z tytułu składek [...]zł. i odsetek liczonych na dzień [...] kwietnia 2004 r. w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie umarzania należności"). Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po tym przytoczeniu stwierdził, że biorąc pod uwagę wysokość osiąganego dochodu przez zobowiązanego i jego małżonkę ([...]zł miesięcznie plus dochód z działalności gospodarczej), nie wysoką kwotę zadłużenia, spłata zadłużenia jest możliwa bez istotnego uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny płatnika i dlatego orzeczono jak w sentencji. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. Strona, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], odmawiającej umorzenia należności, z zachowaniem terminu złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. J. M. podniósł, że ze względu na rozłączność majątkową w sprawie nie powinny być uwzględniane dochody jego małżonki, a ponadto żona nie może pomóc w spłacie długów, gdyż ma na utrzymaniu dwójkę studiujących dzieci oraz zobowiązania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Na poparcie powyższego Strona dołączyła zaświadczenie o swoich zarobkach, wykazujące płacę [...] zł (brutto) miesięcznie oraz pismo z dnia [...] lutego 2005 r. dotyczące zadłużenia H. M. wobec C. S.A. na kwotę [...] zł z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto od tej samej decyzji, tj. decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], J. M. wniósł równolegle innym pismem z dnia [...] lutego 2005 r. odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z. podnosząc, iż pobawiony został sądowej kontroli tej decyzji. Pismo to ww. Sąd przekazał w celu nadania dalszego biegu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności. W bardzo lakonicznym uzasadnieniu stwierdzono, że nowy dowód w postaci pisma dotyczącego zadłużenia H. M. "nie jest jednak okolicznością mającą wpływ na zmianę decyzji i pozytywne rozpatrzenie sprawy.". Na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się "umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które obejmowały składki na ubezpieczenie społeczne za okres od XII 1994 r. do IX 1995 r.". Skarżący podniósł, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje, tj. decyzja nr [...] i decyzja [...] bez wyjaśnienia "celowości takiej sytuacji". Powołując się na odwołanie złożone do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Z. od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], i uzyskaną informację, "że sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z dnia [...].03.2005 r." postawił zarzut, iż "ZUS nie kontroluje tej sprawy a tym bardziej nie może znać mojej sytuacji finansowej.". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w K., działając w imieniu i na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym w sposób zdecydowanie bardziej rozbudowany niż w decyzjach z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] i z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], podjęto próbę wyjaśnienia, czym się kierowano przy wydawaniu ww. decyzji. Przytoczono stosowne przepisy, które w sprawie zastosowano, nawiązując też do oceny stan faktycznego sprawy. W podsumowaniu stwierdzono, że "(...) przy rozpatrywaniu sprawy J. M. nie naruszono obowiązujących przepisów prawa ani interesu prawnego Skarżącego.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w niniejszej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie odnośnie umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład"). Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie zaległości. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "u.p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż decyzję w drugiej instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W przepisie tym jednoznacznie określono podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu"). Pozycję Prezesa Zakładu określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s.. Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku decyzji, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku także wskazano "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych", jednakże w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych" odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Poza tym uwzględnić należało i to, że w decyzji organu pierwszej instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Również taki wniosek jednoznacznie wynika z odpowiedzi na skargę, której udzielono "w imieniu i na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład. Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zgodnie zatem z treścią wskazanego przepisu, przy takim pouczeniu o środku zaskarżenia, organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie Prezes Zakładu. Jednakże zdaniem Sądu art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania k.p.a. warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu k.p.a. są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby k.p.a. definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3. Zakład jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra". Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów. Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład. Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 u.p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład. Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego. Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów u.s.u.s. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji u.s.u.s. wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Ograny wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., określone zostały w art. 17 tego Kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów k.p.a. nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego Kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu. Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności nie uczyniono tego w u.s.u.s. Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.) wprost postanowiono, że Zakład podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Sąd zwraca uwagę, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek strony Skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z zasadami prowadzenia tego postępowania, co do którego właściwym jest - zgodnie z tym co wyżej wywiedziono – Minister Polityki Społecznej. Ponadto wyjaśnić należy, że sprawa ustalenia wysokości zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (decyzja Zakładu z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]) i sprawa umorzenia tych należności (decyzja Zakładu z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]- wydana w pierwszej instancji i decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], której nieważność stwierdzono w pkt 1 sentencji wyroku) są to dwie różne sprawy, podlegające różnemu trybowi załatwiania i kontroli sądowej (pierwsza kontroli przez sąd pracy, druga kontroli przez sąd administracyjny) i w tym zakresie zarzut dotyczący wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie jest bezpodstawny. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 u.p.p.s.a.