III SA/Wa 1146/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2004 r. (uzupełnionym pismem z dnia 31 stycznia 2005 r.) skarżący Z. C. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 01.04.2001 r. - 30.09.2004 r. w kwocie 19.871,12 zł oraz z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 4.918,59 zł, wraz z należnymi odsetkami. Podniósł, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności, gdyż pozbawiłoby to jego rodzinę środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Jak wyjaśnił - jedynym źródłem utrzymania jego rodziny są wypłaty za dostawę mleka (ok. 500 zł miesięcznie). Ze względu na zły stan zdrowia skarżący wymaga stałej opieki lekarskiej oraz systematycznego leczenia farmakologicznego, co wiąże się ze znacznymi wydatkami. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 2-3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej powoływanej jako : u.s.u.s. oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - stwierdził brak podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 32.320,41 zł plus dalsze odsetki za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ miał na uwadze następujące okoliczności : brak prowadzonej egzekucji potwierdzającej całkowitą nieściągalność, osiągany stały dochód z tytułu prowadzonego gospodarstwa, posiadany majątek w postaci nieruchomości rolnej, brak innych zobowiązań strony oraz możliwość ewentualnej spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, a także brak wykazania, że uregulowanie zadłużenia pociągnęłoby wyjątkowo ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. o nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej : Kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, iż rozpoznając wniosek strony Zakład wszechstronnie zbadał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz podnoszone przez skarżącego argumenty, jednakże - z uwagi na brak w sprawie nowych istotnych okoliczności należało przyjąć, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są prawdziwe, a w konsekwencji nie występują przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Na powyższą decyzję strona wniosła - zgodnie z pouczeniem - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przekonaniu skarżącego w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości, gdyż ich spłata zagraża egzystencji rodziny zobowiązanego. Takie potencjalne zagrożenie zostało zdaniem strony skarżącej - dostateczenie udowodnione. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako : u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, chociaż z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 66 ustawy u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Art. 83 ust. 1 u.s.u.s. precyzuje, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 K.p.c. w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują bez wątpliwości na fakt, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ II instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakład organem administracji nie jest. Zakład nie jest także organem wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 Kpa i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 Kpa w przypadku decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 Kpa, stanowiąc, że od decyzji ministra i SKO nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po drugie, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 Kpa, że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 Kpa. Tymczasem art. 17 Kpa określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy można wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest obecnie - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o działach administracji państwowej (Dz.U. nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 Kpa w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tych spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, art. 17 i art. 127 Kpa, ale i orzecznictwo NSA. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2002 roku, sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko - jak podkreślił NSA - używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. W badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia sprawy w II instancji nie tylko Prezesa ZUS, lecz i samego Zakładu. Ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a Kpa, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu, ani Zakład nie są organami właściwymi do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym jest - jak wywiedziono - Minister Polityki Społecznej, Sąd był obowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Należy również wytknąć organowi, iż w badanej sprawie nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w powołanym przepisie. Sąd zauważa również, że zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196). Należy jednak zauważyć, że od 24 sierpnia 2005 r. - ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) - zmieniono przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W związku z powyższym, stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 zd. 2 in fine u.p.p.s.a. oraz art. 153 u.p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez stronę zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, będzie trzeba ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.