III SA/Wa 1150/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA (del.) Maria Grabowska, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie budżetu na rok 2005 oddala skargę Na podstawie uchwały nr [...] Sejmiku [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Marszałek Województwa [...] w W., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2005 r. Tą uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. stwierdziło nieważność § 16 pkt 8 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa [...] na 2005 rok, z powodu sprzeczności z art. 29 ust. 6 i art. 132 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm. ) oraz art. 61 ust. 1 Ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r.(Dz.U. z 2001 r.Nr 142, poz.1590) oraz umorzyło wszczęte postępowanie w sprawie uznania za nieważną uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa na rok 2005 w części dotyczącej a) § 16 pkt 4.,b) § 16 pkt 5, c) Wieloletniego Programu Inwestycyjnego Samorządu Województwa [...] na lata 2005-2007. W uzasadnieniu wyżej cytowanej uchwały Kolegium stwierdziło, że w § 16 pkt 8 Sejmik Województwa [...] z [...] grudnia 2004 r. zawarł upoważnienie dla Zarządu Województwa do "zaciągania zobowiązań wieloletnich z tytułu umów, których realizacja jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej Województwa [...] , z możliwością udzielenia upoważnień w tym zakresie kierownikom tych jednostek do kwoty [...] zł Kolegium stwierdziło, że w myśl art 29 ust. 6 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz o obligatoryjne wpłaty płatnika. Również z art. 132 tej ustawy wynika, że Kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Jednocześnie ustawa o samorządzie województwa w odróżnieniu do ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi kompetencji dla Sejmiku Województwa do udzielenia organowi wykonawczemu upoważnienia określonego w § 16 pkt 8 uchwały. Wskazano, że przedstawiciel Sejmiku samorządowego podniósł, że podstawą do upoważnienia jest art. 124 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Jednak w ocenie Kolegium przywołany przepis dotyczy postanowień, jakie może zawierać uchwała budżetowa w zakresie wykonywania budżetu, natomiast przywołane upoważnienie w istocie dotyczy lat przyszłych. Z art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa tj. przepisu który stanowi, iż budżet jest podstawą gospodarki finansowej województwa, jest uchwalany na rok i jest rocznym planem wydatków i dochodów, przychodów i rozchodów. Korzystanie z upoważnienia wskazanego w § 16 pkt. 8 prowadzić będzie do sytuacji, gdzie zaciągać się będzie zobowiązania obciążające budżet lat przyszłych. Zarzucono także, że z treści tego upoważnienia nie wynika do jakiej kwoty Zarząd Województwa [...] może zaciągać samodzielnie zobowiązania na wydatki bieżące wykraczające poza rok budżetowy , a do jakiej kwoty z upoważnienia zarządu mogą zaciągać je kierownicy jednostek organizacyjnych Województwa [...] nie posiadający osobowości prawnej. Stwierdzono, że ogólnikowość sformułowania sprawia, iż organ nadzoru nie jest w stanie ocenić zakresu upoważnienia z art. 16 pkt 8 uchwały budżetowej. Ponieważ w wyznaczonym terminie Sejmik Województwa [...] nie usunął nieprawidłowości, uchwałą z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzono nieważność uchwały w tym zakresie. W § 2 uchwały Kolegium umorzono wszczęte postępowanie w sprawie uznania za nieważną uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa na rok 2005, w części dotyczącej a) § 16 pkt 4.,b) § 16 pkt 5, c) Wieloletniego Programu Inwestycyjnego Samorządu Województwa [...] na lata 2005-2007. Bowiem uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Sejmik Województwa [...] dokonał zmian budżetu Województwa, po uwzględnieniu których § 16 pkt 4 uchwały budżetowej, w ocenie organu nadzoru stał się zgodny z prawem, § 16 pkt 5 uchwały budżetowej otrzymał nowe brzmienie i będzie przedmiotem odrębnego postępowania nadzorczego, stwierdzono, że Wieloletni Program Inwestycyjny Samorządu Województwa na lata 2005-2007 jest spójny z załącznikiem Nr 5 do uchwały budżetowej Województwa na rok 2005. Powyższa uchwała została doręczona Sejmikowi Województwa [...] w dniu [...] marca 2005r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na mocy uchwały z dnia [...] kwietnia 2005 r. Sejmiku Województwa [...], Marszałek Województwa [...] zarzucił rozstrzygnięciu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. naruszenie art. 29 ust. 6 i art.132 ustawy o finansach publicznych, naruszenie § 16 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz naruszenie art. 61 ustawy o samorządzie województwa. Stwierdził, że nie jest słuszny zarzut sprzeczności § 16 pkt 8 uchwały budżetowej z art. 29 ust. 6 i art. 132 ustawy o finansach publicznych, albowiem ustawowe upoważnienia do zaciągania zobowiązań mają charakter generalny i nie wyłączają możliwości udzielania upoważnień szczególnych do zaciągania zobowiązań obciążających budżet. Możliwość udzielenia takich upoważnień daje przepis § 56 ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem Marszałka dopiero prawidłowe umocowanie daje kierownikowi możliwość zaciągania zobowiązań wynikających z art. 29 ust. 6 oraz 132 ustawy o finansach publicznych. Na poparcie swego stanowiska Marszałek przytoczył przepis § 16 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 grudnia 2000 r., gdzie minister dopuszczał możliwość zaciągania przez kierowników jednostek budżetowych zobowiązań z tytułu umów wieloletnich, których realizacja jest niezbędna do zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostki. W ocenie skarżącej analiza uzasadnienia uchwały pozwala przypuszczać, że kolegium w ogóle nie dopuszcza możliwości takiej sytuacji. W konkluzji Marszałek Województwa [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że w istocie Regionalna Izba Obrachunkowa zakwestionowała zakres udzielonego upoważnienia do zaciągania zobowiązań przekraczających dany rok budżetowy. Zaciągnięte zobowiązania obciążać będą budżet w latach następnych. Powyższe zaś stanowi odstępstwo od zasady gospodarki finansowej sektora finansów publicznych, zgodnie z którą jednostki tego sektora mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków jednostki. Skoro zatem przedmiotowe zobowiązanie spowoduje obciążenia dla budżetu województwa w latach następnych, to z treści upoważnienia winna wynikać kwota obciążenia w danym roku budżetowym tj. wysokość zaciąganych zobowiązań oraz termin ich płatności. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 listopada 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznawanej sprawy organy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę Sąd stwierdził, że przy wydawaniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie naruszyło prawa. Zgodnie z art. 82 ustawy o samorządzie województwa uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Termin ten, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r.o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. Nr 55, poz. 577) zostaje zawieszony na czas nie dłuższy niż 30 dni w przypadku wskazania nieprawidłowości i określenia terminu i wezwania do usunięcia przez organ, co miało miejsce w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że Skarżąca nie ma racji. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 16 pkt 8 uchwały budżetowej, albowiem zapis tego przepisu nie dawał gwarancji, że wydatki dokonane w oparciu o tak skonstruowany przepis nie przekroczą wydatków zaplanowanych w danym roku budżetowym i nie obciążą wydatków w latach następnych, czym naruszał art. 29 ust. 6 ustawy o finansach publicznych oraz art. 132 tej ustawy. Przepis § 16 pkt 8 uchwały budżetowej upoważniał Zarząd Województwa [...] do "zaciągania zobowiązań wieloletnich z tytułu umów, których realizacja jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej Województwa [...], z możliwością udzielenia upoważnień w tym zakresie kierownikom tych jednostek do kwoty [...] zł." Zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz o obligatoryjne wpłaty płatnika. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż zobowiązania, jakie mogą zaciągać jednostki sektora finansów publicznych są ograniczone, albowiem nie mogą przekroczyć wysokości planu wydatków jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz obligatoryjne wpłaty płatnika. Skarżąca twierdzi, iż zapis ten ma charakter generalny i nie wyłącza możliwości udzielenia upoważnień szczególnych. Dodatkowo odwołuje się do § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1333) w brzmieniu: "zobowiązania z tytułu umów wieloletnich mogą być zaciągane tylko w wypadku, gdy umowy te uzasadnione są odpowiednimi programami prac. Mogą być również zaciągane zobowiązania z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym". Twierdzi, że tym samym Minister Finansów również dopuszcza możliwość zaciągania przez kierowników jednostek budżetowych zobowiązań z tytułu umów wieloletnich niezbędnych do zapewnienia ciągłości działania jednostki. W ocenie Sądu Skarżąca nie ma racji. Z literalnego brzmienia wyżej cytowanego przepisu wynika możliwość zaciągania przez państwową jednostkę organizacyjną: 1) zobowiązań z tytułu umów wieloletnich, uzasadnionych odpowiednimi programami prac (podkreślenia Sądu), 2) zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym (podkreślenia Sądu). A zatem zapis zawarty w uchwale budżetowej w § 16 pkt 8, będący swoistą kompilacją § 16 ust. 2 wyżej cytowanego rozporządzenia, nie jest zgodny z tym przepisem i jak słusznie wskazało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza art. 29 ust.6 ustawy o finansach publicznych, dając prawo zaciągania zobowiązań wieloletnich nie mających oparcia w konkretnym programie prac, przez co może prowadzić do obciążenia budżetów lat przyszłych. W tym miejscu należy podnieść, że przepis art. 29 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, jest przepisem rangi ustawowej i zakreślona w nim granica, do której zarząd, jako wykonawca budżetu, może zaciągać zobowiązania ma pierwszorzędne znaczenie. Chociaż treść tego przepisu została powtórzona w § 16 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów i nie ma między tymi przepisami kolizji. Drugim zarzutem stawianym § 16 pkt.8 uchwały budżetowej, jest jego niezgodność z art. 132 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem kierownik budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Skarżąca twierdzi, że zapis § 16 pkt 8 uchwały budżetowej, miał oparcie w art. 56 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, który wskazywał, że kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa, a do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa wymagana jest zgoda, w formie uchwały zarządu województwa. W ocenie Sadu to stanowisko Skarżącej, także nie ma oparcia w przepisach prawa. Art. 132 wyraźnie określa granicę zobowiązań, jakie mogą zaciągać kierownicy jednostek. Z brzmienia przepisu wynika, iż wysokość ta jest skonkretyzowana, znajduje odniesienie do kwoty wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym. Zapis § 16 pkt 8 uchwały budżetowej o "zaciąganiu przez kierownika jednostki budżetowej zobowiązań wieloletnich z tytułu umów, których realizacja jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej" nie ogranicza kwoty zaciąganych przez kierownika zobowiązań do wydatków określonych w planie finansowym, lecz granicę tę uzależnia od uznania kierownika, czy umowy są niezbędne do zapewnienia ciągłości działania jednostki. Przepis art. 56 ustawy o samorządzie województwa, dotyczy pełnomocnictwa udzielanego przez zarząd województwa, który zgodnie art. 55 wyżej cytowanej ustawy wykonuje prawa majątkowe województwa. Przepis ten nie stoi w sprzeczności z art. 132 ustawy o finansach publicznych. Jest tylko wyrazem tego, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by zamiast zarządu województwa pewne czynności związane z gospodarowaniem majątkiem województwa wykonywali kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej i określa sposób ich umocowania. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zasadnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 16 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2004 r, albowiem uchwała w części dotyczącej tego przepisu była sprzeczna z art. 29 ust. 6 oraz art. 132 ustawy o finansach publicznych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Marszałek Województwa [...] wniósł o uchylenie w całości uchwały Nr [...]. Nie wskazał jednak, jaki zarzut czyni dalszej części rozstrzygnięcia, która wydaje się, było dla niego pozytywne. Sejmik Województwa [...] dokonał zmian budżetu, które sprawiły, iż kwestionowane wcześniej zapisy otrzymały brzmienie nie budzące wątpliwości Izby Obrachunkowej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] lutego 2004r. nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 130, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.