III SA/Wa 1175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...]z siedzibą w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia[...]lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Spółdzielni [...] z siedzibą w L. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] określił S." – dalej "Skarżąca" lub "Strona" wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON w związku z nieterminowym przekazaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz niezgodnym z ustawą wykorzystaniem tych środków za styczeń 2013 r. Skarżąca pismem z dnia 14 października 2013 r. złożyła odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2013 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 233 §1 pkt 3 w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) – dalej "O.p." - decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze w przypadku, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego. W ocenie organu odwoławczego postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ na dzień wniesienia odwołania decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] października 2013 r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania za styczeń 2013 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r., doręczoną Stronie w dniu 30 maja 2014 r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Organ odwoławczy przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/08, w którym Sąd wskazał, że jeżeli w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Tak też powinien postąpić, gdy ustali, że żądanie dotyczy wprawdzie decyzji, ale nieobowiązującej w obrocie prawnym, bo została ona w przewidzianym trybie prawnym wyeliminowana z niego. W związku z powyższym Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy mogącej być przedmiotem postępowania, tym samym organ odwoławczy nie może rozpoznawać środków odwoławczych od nieistniejących decyzji. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, które nie zostało wcale zainicjowane, na skutek wadliwego odczytania treści odwołania Strony oraz przedmiotu wszczętego na jego podstawie postępowania odwoławczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i jednocześnie wniosła o rozważenie przez organ odwoławczy zasadności uwzględnienia niniejszej skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." W uzasadnieniu skargi Skarżąca podkreśliła, że od ponownej decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] listopada 2014 r. Skarżąca wniosła w dniu 28 listopada 2014 r. odwołanie, oznaczone omyłkowo jako odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r., a więc od pierwszej decyzji Funduszu. W związku z przedmiotową pomyłką, Minister, pod wpływem sugestii organu I instancji zawartej w piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r., uznał w sposób wadliwy, iż wniesione w dniu 28 listopada 2014 r. odwołanie dotyczy w istocie decyzji z 2013 r., która została już wyeliminowana z obrotu prawnego, a nie decyzji, która została ponownie wydana przez Prezesa Zarządu PFRON w dniu [...] listopada 2014 r. W konsekwencji Minister uznał, iż postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem złożonym w dniu 28 listopada 2014 r. jest już drugim postępowaniem odwoławczym dotyczącym tej samej decyzji, a wobec jej wcześniejszego uchylenia, umorzył postępowanie odwoławcze. Skarżąca wskazała, że niezależnie od pomyłki w oznaczeniu zaskarżonej decyzji, odwołanie złożone w dniu 28 listopada 2014 r. nie mogło i wcale nie dotyczyło decyzji Funduszu z dnia [...] października 2013 r. Nie było zatem próbą ponownego zainicjowania postępowania odwoławczego od tej decyzji, a więc nie było potrzeby i podstaw, aby takie ponowne postępowanie odwoławcze umorzyć zaskarżoną decyzją. Pomyłka Skarżącej miała charakter pomyłki oczywistej i stosunkowo łatwej do wychwycenia przez organ odwoławczy. Skarżąca podkreśliła, że na stronie 3 odwołania złożonego w dniu 28 listopada 2014 r., opisując dotychczasowy przebieg postępowania, w sposób jasny i jednoznaczny wskazano zarówno na fakt wydania przez Ministra decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2014 r., jak również wydania przez Prezesa Zarządu PFRON ponownej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., która jako ostanie rozstrzygnięcie w sprawie, podlegała właśnie zaskarżeniu. Po drugie, zarówno Strona, jak również organ odwoławczy mieli pełną wiedzę odnośnie faktu zaskarżenia i uchylenia decyzji Funduszu z dnia [...] października 2013 r. Na fakt oczywistej pomyłki pisarskiej wskazywała ponad roczna rozbieżność pomiędzy podaną w odwołaniu datą jego rzekomego sporządzenia a faktycznym wysłaniem. Ponadto, o ile data złożenia odwołania pozostawała w jawnej sprzeczności z datą pierwotnej decyzji Funduszu z dnia [...] października 2013 r., to jednocześnie pozostawała w ścisłym związku z datą kolejnej decyzji PFRON z dnia [...] listopada 2014 r. Ponieważ obie decyzje Funduszu były prawie takie same, także treść odwołań była bardzo zbliżona stąd też praca nad odwołaniem złożonym w dniu 28 listopada 2014 r. prowadzona była na poprzednio przygotowanym odwołaniu. Na skutek błędu nie wszystkie jednak zmiany naniesione na pierwotnym odwołaniu zostały zapisane, co nie znaczy jednak jeszcze, że nie można ustalić, której w istocie decyzji przedmiotowe odwołanie w rzeczywistości dotyczy. W świetle powyższych okoliczności Skarżąca uznała, że pomimo oczywistych pomyłek, organ odwoławczy mógł i powinien prawidłowo odczytać treść i przedmiot odwołania złożonego w dniu 28 listopada 2014 r. i odwołanie to merytorycznie rozpatrzyć, tym bardziej, że jest to środek zaskarżania o znacznym stopniu odformalizowania. W przypadku zaś istnienia po stronie Ministra uzasadnionych wątpliwości co do treści i charakteru złożonego środka zaskarżania nic nie stało na przeszkodzie, aby Minister wezwał uprzednio Stronę do złożenia wyjaśnień i uszczegółowienia swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Strona działała przez profesjonalnego pełnomocnika, który podlega dodatkowym wymogom związanym z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, miał zatem obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z zachowania należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Organ podatkowy uznał ponadto za nietrafny zarzut Skarżącej dotyczący braku podjęcia przez organ odwoławczy działań w celu wyjaśnienia, od jakiej decyzji wniesione zostało odwołanie. Pełnomocnik Strony w odwołaniu wyraźnie wskazał znak i datę wydania decyzji, z której treścią się nie zgadza. W takiej sytuacji organ administracji nie miał obowiązku wzywać stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, gdyż żądanie nie budziło wątpliwości. Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. Skarżąca złożyła załącznik do protokołu rozprawy, w którym powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które w jej ocenie powszechnie wskazują, że przy ocenie elementów i treści odwołania nie jest dopuszczalny nadmierny formalizm. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz.270, ze zm.) - określanej dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności postanowienia (decyzji). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że poza przypadkiem wymienionym pod literą b), warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku opisanym pod literą c) wymaga się ponadto, aby wpływ ten był istotny. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Przenosząc powyższe kryteria na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy proceduralne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynikało, iż Skarżąca w dniu 30 maja 2014 r. otrzymała decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2014 r. uchylającą na skutek wniesionego przez nią odwołania decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] października 2013 r. określającą wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON. W wykonaniu powyższej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Prezes Zarządu PFRON w dniu [...] listopada 2014 r. ponownie określił Skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON. W dniu 28 listopada 2014 r. Skarżąca przesłała do PFRON pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 2013 r. ([...])", w którym na stronie 3 uzasadnienia przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania. Z treści przedmiotowego fragmentu uzasadnienia wynika, że złożone odwołanie dotyczy, nie jak wskazano w tytule pisma decyzji z [...] października 2013 r., a decyzji z [...] listopada 2014 r. W ocenie Sądu postępowanie organu w rozpoznawanej sprawie naruszało prawa. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 222 O.p. odwołanie od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Nie ulega też wątpliwości, iż do braków formalnych pisma odwoławczego, należy zaliczyć brak jednoznacznego określenia aktu administracyjnego od którego zostało wniesione odwołanie do organu wyższego stopnia. Przyjąć bowiem należy, iż określenie przez Skarżącą, iż odwołuje się od decyzji z [...] października 2013 r., a następnie w treści uzasadnienia wskazanie na decyzję z [...] listopada 2014 r. obligowało organ odwoławczy do wyjaśnienia, która z decyzji jest kwestionowana. Tym bardziej, iż zgromadzone w aktach sprawy dowody wskazują, iż Skarżąca popełniła oczywistą omyłkę pisarską odnośnie określenia decyzji, od której wnosi odwołanie. Zgodnie z poglądami piśmiennictwa w przeciwieństwie do odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym, odwołanie w postępowaniu podatkowym ma charakter kwalifikowany. Odwołanie w postępowaniu podatkowym nie może być prostym wyrazem niezadowolenia strony z decyzji ( wyrok NSA z dnia 21 września 1998 r., I SA/Ka 1079/97, Temida (CD), Sopot 2002). Musi zawierać zarzuty stawiane decyzji (...), określać zakres i rodzaj zmian, które powinny być wprowadzone do tej decyzji, oraz uzasadnić zarzuty i żądania przez powołanie dowodów. Oznacza to, iż na podatniku ciąży obowiązek wykazania istnienia faktów, które uzasadniałyby jego twierdzenia, kwestionujące ustalenia organów podatkowych. Strona winna wskazać, jakie dowody zostały pominięte przez organy podatkowe i w jakim zakresie została ograniczona w przysługujących jej prawach. Jeżeli tego nie uczyni, musi ponieść negatywne następstwa swojej bierności (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA/Ka 2654/97, Temida (CD), Sopot 2002). Sąd podkreśla, iż wady pisma uniemożliwiające identyfikację zaskarżonego aktu, jak w niniejszej sprawie nie mogą dyskwalifikować całkowicie i nieodwracalnie pisma Skarżącej jako odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym "nienazwanie czy też błędne nazwanie czynności procesowej, np. odwołania, nie przesądza jeszcze o jej treści". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien był wyjaśnić, czy pismo Skarżącej jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] października 2013 r. czy też odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie, czy to wyłącznie procesowe, czy też i merytoryczne (vide wyrok NSA z dnia 11 maja 1995 r., SA/Łd 521/94, Temida (CD), Sopot 2002). W orzecznictwie NSA przyjęty został pogląd, że pismo złożone przez stronę w organie podatkowym I instancji w terminie przewidzianym do złożenia odwołania, w którym kwestionuje ona zasadność rozstrzygnięcia w doręczonej jej decyzji podatkowej pierwszej instancji, należy uznać za odwołanie od tej decyzji, chociażby nie spełniało ono wszystkich warunków przewidzianych dla odwołania, jeżeli w zakreślonym przez organ podatkowy terminie strona potwierdzi, że jest to jej odwołanie i uzupełni jego treść. Tolerancja orzecznictwa wobec niespełnienia wymogów stawianych treści odwołania wyznaczona jest przez różne warunki, wśród których istotną rolę odgrywa forma odwołania. Natomiast w przedmiotowej sprawie pismo Skarżącej - bez żadnego wyjaśnienia potraktowane zostało przez organ odwoławczy jako odwołanie od decyzji z [...] października 2013 r. (nota bene decyzja ta uchylona została na skutek wcześniejszego odwołania Skarżącej). Zatem należy podkreślić, iż w przypadku gdy pismo odwoławcze nie spełnia wymogów określonych w art. 222 w związku z art. 168 O.p., organ podatkowy ma obowiązek wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia tego braku w terminie 7 dni. Niewypełnienie tego warunku powoduje pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia. Zważywszy powyższe nie ulegało wątpliwości w sprawie, iż organ odwoławczy nie wyjaśniając, której decyzji dotyczy sporne odwołanie dopuścił się naruszenia wskazanych norm prawnych. Na podkreślenie zasługuje także to, iż obowiązek wzywania podatników do wskazania przedmiotu zaskarżenia podyktowany jest tym, iż organy podatkowe nie mogą samodzielnie decydować za Stronę jaka jest treść jej żądania, w tym szczególności dokonywać swobodnego wyboru decyzji, od których będą rozpatrywać odwołania. W sytuacji, gdy pismo Skarżącej zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania, nawiązuje do treści doręczonej decyzji i jej istoty oraz wymienia dowody mające wpływ na wynik rozstrzyganej, a nie innej sprawy, to rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie i samodzielne ustalenie charakteru takiego pisma, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa (art. 120 O.p.). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające w zakresie złożonego przez podatnika pisma z dnia 28 listopada 2014 r.(data nadania), co do jego charakteru i spełnienia przez nie warunków przewidzianych w art. 222 O.p., z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd wskazań i ocen prawnych. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy prawa i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 200 tej ustawy orzekł jak w wyroku.