III SA/Wa 1179/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz umorzenia odsetek od zaległych składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanego dalej k.p.a.) i art. 41a ust. l pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - zwany dalej "Prezesem KRUS", utrzymał w mocy, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...], w sprawie umorzenia A. J. odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz odmowy umorzenia należności głównej. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2005 r. A. J. zwrócił się do Prezesa KRUS o umorzenia zadłużenia z tytułu zaległych składek. Wniosek uzasadniał trudną sytuacją materialną polegającą na braku możliwości zarobkowania, wysokimi kosztami prowadzenia gospodarstwa rolnego, zdarzeniami losowymi a mianowicie śmiercią ojca i chorobą matki, które wpłynęły na obniżenie możliwości płatniczych gospodarstwa domowego Skarżącego. Rozpoznając niniejszy wniosek Prezes KRUS, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. umorzył odsetki oraz zaproponował, w celu ułatwienia spłaty zaległych składek zawarcie układu ratalnego, po złożeniu stosownego podania. Z decyzją tą skarżący się nie zgodził i złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 6 grudnia 2005 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes KRUS stwierdził, że wniosek nie zawiera nowych okoliczności mających wpływ na sytuację finansową Skarżącego, ponieważ w gospodarstwie skarżącego nie stwierdzono żadnych zdarzeń losowych mających wpływ na powstanie zadłużenia w opłacie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres wsteczny. Prezes zauważył, iż Skarżący jest osobą samotną, nie obarczoną rodziną, w związku z czym ma niższe koszty utrzymania. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powtarzając argumentację powoływaną w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi przedstawiając stan materialny strony oraz wskazując na podstawę prawną umorzenia zaległości wobec KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Sąd oparł się na przesłankach innych niż w niej wskazane. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako u.p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 u.p.p.s.a. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa Kasy, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej, jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do stwierdzenia: "Po ponownym, wnikliwym przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, że wniosek nie zawiera nowych okoliczności mających wpływ na Pana sytuację finansową. W Pana gospodarstwie nie stwierdzono żadnych zdarzeń losowych mających wpływ na powstanie zadłużenia w opłacie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres wsteczny. Jest Pan osobą samotną, nie obarczoną rodziną, w związku z czym i koszty utrzymania są niższe, i łatwiej jest Panu wygospodarować środki na opłatę składki, która w Pana przypadku jest obowiązkowa. Wobec powyższego podtrzymana w mocy zostaje poprzednia decyzja". Organ nie wyjaśnił w decyzji jaka jest sytuacja materialna Skarżącego, mimo, że w podaniu o umorzenie zaległości, Skarżący argumentował trudną sytuację materialną tym, że zmarł ojciec, który otrzymywał świadczenia rentowe, co miało wpływ na kondycję gospodarstwa domowego Skarżącego, chorobą matki, brakiem dochodów z prowadzonego gospodarstwa rolnego, ze względu na brak maszyn oraz zabudowań, wydatkami na lekarstwa i leczenie matki. Organ nie odniósł się do okoliczności faktycznych podniesionych przez Skarżącego, które w jego opinii uzasadniają umorzenie należności. Nie przeprowadził żadnej analizy tych okoliczności, w szczególności w zakresie ich wpływu na możliwość spłaty istniejącego zadłużenia. Pominięcie argumentów Skarżącego jest zdaniem Sądu niewłaściwe, jeżeli organ zamierzał przekonać go o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wyżej - obowiązujące organ przepisy nakładają na niego taki obowiązek. Respektując prawo Prezesa KRUS, działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego, wyjaśniać powody rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Ponadto, takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na zbadanie czy dokonana przez organ ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Prezes KRUS nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego wyraził zgodę na umorzenie tylko kwoty zaległych odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek a odmówił umorzenia należności głównej. Prezes KRUS dopiero w odpowiedzi na skargę próbował uzasadnić rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji przytaczając jej rozbudowane uzasadnienie oraz stan faktyczny. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji (por. wyroki z dnia 25 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2024/00, z dnia 13 grudnia 1995 r. sygn. akt III SA 341/95, z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt V SA 3659/00). Okoliczności, które podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, dlatego też nie mogą być przedmiotem oceny sądu. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest to umożliwić Stronie, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 wyżej wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.