III SA/Wa 118/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] odmówił P. K. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną dokonaną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Organ wyjaśnił, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. prowadził wobec P. K. postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych nr [...] oraz [...], obejmujących odpowiednio należności z tytułu podatku od towarów i usług za II i III kwartał 2007 r. W toku tego postępowania, organ zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów sądowych zasądzonych na rzecz P. K. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 588/12. Zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone Dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] maja 2015 r., natomiast Zobowiązanemu w dniu [...] maja 2015 r. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Zobowiązany zaskarżył ww. czynność egzekucyjną wnosząc przy tym o: wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu jej rozpatrzenia; uchylenie ww. zajęcia egzekucyjnego; zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną dokonaną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Zobowiązany podniósł, że stosując ww. środek egzekucyjny organ naruszył art. 89 § 1 - § 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, ze zm., dalej: u.p.e.a.), w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a., ponieważ zastosował go w czasie, kiedy postępowanie egzekucyjne powinno być zawieszone z uwagi na niezakończone postępowanie w sprawie zarzutów. Zobowiązany podkreślił, że wynik niniejszej sprawy związany jest rozstrzygnięciami wydanymi w postępowaniach w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, tj. wyrokami NSA: z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 530/13, z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 553/13, z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 531/13, którymi to Sąd oddalił skargi kasacyjne Dyrektora Izby Skarbowej w G. Ponadto Zobowiązany wskazał, że organ egzekucyjny nie dopełnił ciążących na nim obowiązków informacyjnych. Powyższe pismo zostało zakwalifikowane przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. jako skarga na czynność egzekucyjną oraz jako wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ww. wniosek o zawieszenie postępowania. Organ odmawiając zawieszenia postępowania wskazał w uzasadnieniu, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 k.p.a. Dyrektor wyjaśnił przy tym, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć wymagające rozstrzygnięcia kwestie prawne mające istotne znaczenie dla głównego przedmiotu postępowania. Organ pierwszej instancji wskazał, że dyrektor izby skarbowej rozpoznając skargę na czynności egzekucyjne działa samodzielnie w ramach ustawowych kompetencji, więc nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony jakoby jej rozpoznanie należało oprzeć na rozstrzygnięciu innego organu administracyjnego lub sądu. W związku z tym, uwzględnienie wniosku P. K. nie było możliwe. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie zobowiązany zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną dokonaną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez błędne uzasadnienie przyczyn odmowy zawieszenia ww. postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Zobowiązany wniósł o uchylenie w całości ww. rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Minister Rozwoju i Finansów po rozpatrzeniu powyższego zażalenia postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy k.p.a. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 134 k.p.a., mający zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym na mocy ww. odesłania, stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ wyjaśnił, że jedną z okoliczności skutkujących stwierdzeniem przez organ niedopuszczalności zażalenia jest wniesienie przez stronę ww. środka zaskarżenia od postanowienia, od którego środek ten nie przysługuje. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] sierpnia 2015 r., którym organ odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną dokonaną przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Powołany wyżej przepis prawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, o czym Zobowiązany został pouczony. Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, organ zażaleniowy nie mógł postąpić inaczej niż - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a, - stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. W przeciwnym wypadku organ drugiej instancji naruszyłby wyrażoną w art. 6 k.p.a. - zasadę praworządności. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest rozstrzygnięciem formalnym w związku z czym merytoryczna ocena argumentów podniesionych przez Stronę jest wyłączona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie P. K. wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. narusza: art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię; art. 134 i art. 97 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organ odwoławczy dokonując w skarżonym postanowieniu wykładni art. 101 § 3 k.p.a. błędnie - zawężająco - zinterpretował zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", gdyż bezzasadnie uznał, iż obejmuje on swym zakresem jedynie zawieszenie postępowania i odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy w ocenie skarżącego obejmuje on również swym zakresem postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W dalszej części skarżący odniósł się do kwestii niewłaściwego zastosowania wobec Niego środka egzekucyjnego, wskazując, że wynik niniejszej sprawy związany jest rozstrzygnięciami wydanymi w postępowaniach w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną p.p.s.a. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia. Należy wskazać, że art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (por. wyroki: NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08 oraz WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08, CBOSA). Konieczne stało się zatem przesądzenie w tej sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, CBOSA). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie, jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Aktualnie obowiązującą treść tego przepisu należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zwraca się uwagę, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (np. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, Lex nr 2089924, z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 339/16, Lex nr 2010380, z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 885/15, Lex nr 2237864). W niniejszej sprawie prawidłowo zatem organy uznały, że zachodzi niedopuszczalność środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.