III SA/Wa 1197/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] ustalającą Gminie Miastu T. kwotę 28.277,08 zł stanowiącą dotację podlegającą zwrotowi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów podniósł, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej u Skarżącego w zakresie wywłaszczeń nieruchomości i odszkodowań stwierdzono, że zastosowano niewłaściwy tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania za przyjętą nieruchomość, co skutkowało nieprawidłowym obciążeniem budżetu Państwa wypłatą odszkodowania w wysokości 28.277,08 zł pochodzącego ze środków dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] zobowiązał Miasto T. do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji z budżetu państwa w kwocie 28.277,08 zł łącznie z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Gmina Miasto T. pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. wniosła odwołanie do Ministra Finansów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Strony naruszono przepisy postępowania przez błędne zastosowanie w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz równolegle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz zaniechano określenia w decyzji podmiotu zobowiązanego do zwrotu dotacji. Ponadto, zdaniem Gminy Miasta T. zastosowano błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.). Skarżący zarzucił w odwołaniu również obrazę prawa materialnego przez niezastosowanie w ocenie prawnej sprawy - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze. zm.). Analizując posiadane dokumenty Minister Finansów stwierdził, że środki z otrzymanej dotacji w kwocie 28.277,08 zł przeznaczone zostały na sfinansowanie zadania własnego Miasta, a zatem dotacja celowa wykorzystana została niezgodnie z jej przeznaczeniem. Nieruchomość położona w T., przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tejże ustawy odszkodowanie za przejęte w ten sposób nieruchomości wypłacane było na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomościami. W chwili przejęcia ww. nieruchomości obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Wraz z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) ww. przepisy ustawy utraciły moc. Zgodnie z treścią przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, należało prowadzić na podstawie jej przepisów. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zawiera analogiczny przepis to jest art. 233, jak uchylona ustawa w art. 96. Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało wypłacone na podstawie umowy zawartej w dniu [...] listopada 2003 r. ze spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości. A zatem zdaniem Ministra Finansów sprawę wniosku o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia ww. nieruchomości należało załatwić zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulującej sprawy wywłaszczeń nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 1 tej ustawy odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustala się w drodze decyzji. Zastosowany przez Gminę Miasto T. tryb ustalania i wypłaty odszkodowania, przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wyłącznie przypadków opisanych w ust. 1 tego artykułu, do których nie można zaliczyć przejęcia nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W związku z powyższym Minister Finansów podzielił stanowisko Wojewody [...], że odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości należało wypłacić w całości ze środków własnych Gminy Miasta T., a nie ze środków dotacji celowej na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Podstawą do wypłaty odszkodowania powinna być decyzja wydana w trybie art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Ministra Finansów zasada wynikająca z art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie między dotychczasowym właścicielem a nowym właścicielem - gminą. Zapłata odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r. stanowi obciążenie nieruchomości, mieszczące się w konstrukcji ponownego nabycia mienia na podstawie art. 15 ust. 1 tej ustawy. Gmina nabywając określone mienie, nabywa je wraz z ewentualnymi obciążeniami z tym mieniem związanymi. Nabycie mienia komunalnego oznacza więc zmianę jedynie podmiotu tego prawa. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne zasadne było w ocenie organu odwoławczego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. Nr 15 poz. 148 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą decyzję Ministra Finansów Gmina Miasto T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania przez: a) błędne zastosowanie w podstawie prawnej decyzji przepisów Ordynacji podatkowej oraz równolegle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, b) zaniechanie określenia w "wyrzeczeniu"( określenie autora skargi) decyzji podmiotu zobowiązanego do zwrotu dotacji, 2) błędną wykładnię przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności: - art. 114 ust. l, art. 129 ust. 1 i art. 130 cyt. ustawy przez bezzasadne uznanie, że w sprawie niniejszej obowiązkiem Prezydenta Miasta T. było wydanie decyzji na podstawie art. 129 cyt. ustawy o ustaleniu wysokości odszkodowania z pominięciem postępowania negocjacyjnego, podczas gdy przepis art. 114 cyt. ustawy jednoznacznie ustanawia jako zasadę ogólną w postępowaniu wywłaszczeniowym-obowiązek przeprowadzenia rokowań z osobami uprawnionymi i dopiero w razie nieskuteczności tych rokowań można wydać decyzję o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. b) niesłuszne uznanie, że Prezydent Miasta T. zastosował w sprawie tryb postępowania przewidziany w treści art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, c) błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadzącej do bezpodstawnego zaniechania zastosowania art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10.05.1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191) stanowiącego, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego wynikających z decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27.05.1990 r. oraz zobowiązań i wierzytelności powstałych w związku z wykonaniem tych decyzji administracyjnych, d) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i pominięcie w tych ustaleniach przez organ I i II instancji, iż nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta T. oznaczona obecnie jako działka [...] obręb [...] - na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].07.1989 r. znak: [...] została oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste jako rekompensata za mienie pozostawione poza granicami RP - i wobec tego zgodnie ze stanem prawnym istniejącym w 1989r. jak i obecnym - zaspokojenie roszczeń z tytułu tzw. mienia zabużańskiego spoczywa na Skarbie Państwa, e) błędną wykładnię i zastosowanie art. 93 ustawy o finansach publicznych z jednoczesnym pominięciem treści art.212 ust. 1 i ust. 6 - ustawy z dnia 21 sierpnia .1997 o gospodarce nieruchomościami przez stwierdzenie, że dotacja udzielona z budżetu państwa wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem podczas gdy, przepisy ustalają i zobowiązują Skarb Państwa do zaspokojenia roszczeń z tytułu mienia tzw. zabużańskiego. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności ze specyfikacją wyrażoną w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział [...] z dnia [...].04.2003r. znak: [...] oraz w opisie planowanych wydatków z zakresu zadań zleconych na rok 2003 przedstawionym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. przez Prezydenta Miasta T., w których to pismach [...] Urząd Wojewódzki przewiduje w dziale [...] rozdz. [...] w zakresie gospodarki gruntami i nieruchomościami limit wydatków między innymi na odszkodowania i zwroty nieruchomości. Skarżący zarzuca również obrazę prawa materialnego przez niezastosowanie w ocenie prawnej sprawy - art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustalającego zasadę, iż nabycie mienia przez Gminę w drodze komunalizacji następuje nieodpłatnie - i wobec tego obciążenie Gminy Miasta T. obowiązkiem zapłaty za przejętą nieruchomość jest sprzeczne z tym przepisem a tym samym bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wskazał, iż w zaskarżonej decyzji nie stosował przepisów ustawy Ordynacja podatkowa a przyjęcie w podstawie prawnej decyzji Wojewody [...] art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej łącznie z art. 104 K.p.a. nie ma wpływu na naruszenie przepisów postępowania. Również stwierdzenie o braku w sentencji decyzji Wojewody podmiotu zobowiązanego do zwrotu dotacji jest błędne. Decyzja ta jest wyraźnie adresowana do Miasta T.. W dalszej części odpowiedzi na skargę Minister Finansów przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim należy zauważyć, iż rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto - Skarb Państwa czy Skarżąca - jest zobowiązana do wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, że obowiązek ten obciąża Skarb Państwa jako podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Konstrukcja art. 5 ust. 1 i art. 16 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) nie upoważnia do takiego wniosku. Normę prawną zawartą w art. 5 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że własność i inne prawa majątkowe, przysługujące w zakresie określonym w pkt 1-3 tego ustępu Skarbowi Państwa lub innym państwowym osobom prawnym, stają się w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jest powyższej ustawy, mieniem właściwych gmin. Ma rację Minister Finansów wskazując, że nabycie tego mienia jest w każdym wypadku nabyciem pochodnym, uzależnione bowiem jest od charakteru uprawnień do tego mienia przysługujących Skarbowi Państwa lub państwowym osobom prawnym. Nabycie mienia komunalnego więc oznacza jedynie zmianę podmiotu tego prawa. Występuje tu zatem sytuacja podobna jak przy sukcesji generalnej, tyle że ograniczona do mienia określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 omawianej ustawy (por. również uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1991 r. sygn. akt III CZP 70/90, OSN-CAPOS nr 7/1991, poz. 81). Oznacza to, że gmina nabywa określone mienie wraz z ewentualnymi obciążeniami z tym mieniem związanymi. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że na Skarżącej, spoczywa obowiązek zapłacenia spadkobiercom byłych właścicieli odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Gmina nie może przy tym powoływać się na wynikającą z art. 16 ust. 1 omawianej ustawy zasadę, że nabycie mienia na podstawie tej ustawy następuje nieodpłatnie. Zasada ta znajduje jedynie zastosowanie między dotychczasowym właścicielem (Skarbem Państwa lub państwową osobą prawną) a nowym właścicielem - gminą. Zapłata odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r. stanowi obciążenie nieruchomości, mieszczące się w konstrukcji pochodnego nabycia mienia na podstawie art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnośnie zarzutu zaniechania zastosowania art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) Sąd zauważa, że przejście na gminy praw rzeczowych Skarbu Państwa zostało uregulowane w rozdziale 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191). Natomiast skutki prawno-obligacyjne powstania gmin zostały uregulowane w art. 36 cyt,. ustawy, wśród przepisów przejściowych powołanej ustawy. W artykule tym ustawodawcy chodziło o wyrażenie reguły, zgodnie z którą w niektórych stosunkach zobowiązaniowych z udziałem Skarbu Państwa następuje zmiana podmiotu polegająca na tym, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina. Zmiana podmiotu następowała przy tym z mocy prawa według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Kategoria stosunków zobowiązaniowych, do których odnosiła się wspomniana zmiana podmiotów nie została w omawianym art. 36 określona w sposób precyzyjny i dlatego przepis ten wymagał wykładni. Z brzmienia ust. 3 art. 36 wynikało, że przewidziano w nim wyjątek od zasady wyrażonej w ustępie 1, m.in. w odniesieniu do zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązań i wierzytelności powstałych w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych, odpowiedzialność ponosił - po dniu 27 maja 1990 r. - Skarb Państwa. Z obowiązujących wówczas zasad wypłacania odszkodowania za nieruchomości wynikało, że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. uregulowane było w taki sposób, iż przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej (początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., następnie zaś w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., znowelizowanej ustawą z dnia 22 listopada 1973 r.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, przez wielkość (liczbę metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Zatem decyzji jako aktu skierowanego do indywidualnego adresata w tym zakresie nie było. Sąd nie podziela także zarzutu strony skarżącej, co do błędnego zastosowania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim zaskarżona decyzja oparta została tylko na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Decyzja Wojewody [...] oparta została natomiast na podstawie art.21 § 3 Ordynacji podatkowej i art. 104 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, iż na podstawie art. 93a ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 15 poz.148 ze zm.) w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy. Zatem do zwrotu dotacji stosuje się Dział III Ordynacji podatkowej dotyczący zobowiązań podatkowych. Ustawa o finansach publicznych nie upoważnia natomiast do stosowania w przypadku postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranej dotacji działu IV Ordynacji podatkowej regulującego kwestię postępowania podatkowego. W takiej sytuacji słusznie organy administracyjne zastosowały właściwe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, również nie można stwierdzić, że nie została prawidłowo wskazana strona zobowiązana do zwrotu dotacji celowej. Stroną postępowania jest Gmina Miasto T. i do niej zostały skierowane obie decyzje. Gdyby uznać ten zarzut za zasadny to Sąd musiałby odrzucić skargę jako wniesioną przez podmiot nie będący stroną. Odnośnie naruszenia art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 46 poz.543 ze zm.) Sąd zauważa, że organy administracyjne nie mogły naruszyć art.212 ww ustawy, ponieważ przepis ten został uchylony przez art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. Nr 6 poz. 39) z dniem 30 stycznia 2004 r. Zatem w dniu wydawania decyzji przez organ I i II instancji przepis ten nie obowiązywał. Sąd zauważa, że organy administracyjne zakwestionowały dotację określoną w dziale [...] rozdział [...] dotyczących planu wydatków w ramach dotacji na 2003 r. przeznaczoną na wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie była to zatem dotacja przeznaczona na wypłacenie odszkodowania za mienie pozostawione poza granicami RP w wyniku zmiany terytorium Polski po II wojnie światowej. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie miały wpływu na treść orzeczenia Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygnął jak w sentencji.