III SA/Wa 1199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 kwietnia 2004 r. J. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z wnioskiem o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, powołując się na trudną sytuację życiową. Wskazał, że przebywa w Centrum Rehabilitacyjno - Opiekuńczym, którego koszty częściowo pokrywane były przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w łącznej kwocie 11.208,57 zł wraz z odsetkami, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w łącznej kwocie 1.347,22 zł wraz z odsetkami oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 379,13 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że brak jest przesłanek uzasadniających pozytywne rozpatrzenie wniosku strony. Strona postępowania zdaniem ZUS nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności. Nadto nie upłynął okres, w którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będą mogły być dochodzone. W dniu 10 sierpnia 2004 r. J. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy do Sądu Okręgowego w L. [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem ZUS. We wniosku wskazano na kłopoty finansowe i trudności życiowe oraz chorobę skarżącego, która pogarszała sytuację jego rodziny. J. G. wskazał, że spłata zadłużenia nawet w ratach pociągnie dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, a jego nagła i przewlekła choroba pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodów. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Prezesem ZUS) uchylił zaskarżoną decyzją w części dotyczącej pouczenia co do możliwości i trybu wniesienia środka zaskarżenia, wskazując na prawidłowy tryb zaskarżenia decyzji. Pismem z dnia 23 września 2004 r. J. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji, w którym powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 10 sierpnia 2004 r. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prezes ZUS wskazał przede wszystkim na fakt, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności ani dowodów, które mogłyby wpłynąć na zmianę zaskarżonego orzeczenia. Nadto ustalono, iż odstąpienie przez ZUS od dochodzenia należności z tytułu składek z renty, nie spowoduje polepszenia sytuacji finansowej z uwagi na to, że ten składnik finansowy jest już zajęty przez Komornika Sądowego. W dniu 29 listopada 2004 r. J.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji jako niezgodnej z przepisami o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a w szczególności z zasadami współżycia społecznego. Skarżący wskazywał na swoją ciężką sytuację materialną oraz całkowitą niezdolność do pracy i życia z uwagi na doznany udar mózgu. J. G. podał, że jedynym źródłem utrzymania jego i rodziny jest renta w wysokości 896 zł oraz stypendium córki w kwocie 300 zł. Żona skarżącego jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2005 r. Sygn. akt III SA/Wa 886/05, ze względu na naruszenie przez organ wydający decyzję przepisów dotyczących właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] działając na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 889 ze zm. - powoływanej dalej jako u.s.u.s.), w brzmieniu uwzględniającym zmianę ww. przepisu po wejściu w życie ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150 poz. 1248), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. Jednocześnie działając na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") postanowił zmienić decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. w części dotyczącej kwoty należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez wpisanie zamiast kwoty 11.208,57 zł, kwoty w wysokości 9.316,45 zł. Na powyższą decyzję J. G. złożył do Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. jako niezgodnej z przepisami o umarzaniu składek ubezpieczeniowych. Skarżący zarzucił w skardze, że Prezes ZUS przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie, nie uwzględnił przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365). Skarżący wskazał, że w dniu 25 stycznia 2006 r. lekarz orzecznik ZUS stwierdził stopień naruszenia sprawności jego organizmu jako całkowity brak możliwości wykonywania przez skarżącego dotychczasowej pracy i podjęcia innej oraz konieczność stałej, długotrwałej opieki i pomocy osób innych w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem strony skarżącej wskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS, że skarżący "jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi być świadomy wynikających z tego konsekwencji i kosztów z tym związanych", w sytuacji, gdy po udarze mózgu pozostaje w całkowitej afazji jest lekceważeniem jego stanu zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Natomiast o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia ww. należności, tak jak tego oczekiwałby Skarżący. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2006r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarza stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził: "na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych (...) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiającą umorzenia zaległych składek (....) Jednocześnie na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy (...) o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. postanawiam zmienić powyższą decyzję w części dotyczącej kwoty należności (...). W takim stanie, rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes ZUS nie dość, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołał art. 138 k.p.a., to jednocześnie powołując się na przepis dotyczący trybu nadzwyczajnego art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. zmienił decyzję organu pierwszoinstancyjnego w części dotyczącej wysokości kwoty zaległości. Podkreślić należy, że w postępowaniu odwoławczym (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy lub zmieniać wybranych elementów decyzji na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem takiej możliwości. W rozpoznanej sprawie można się jedynie domyślać, iż zamiarem Prezesa Zakładu mogło być utrzymanie w mocy decyzji Zakładu z dnia [...] lipca 2004 r. Taki wniosek zdaje się potwierdzać odpowiedź na skargę. Sąd dokonując jednak oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym (w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), zobligowany jest brać pod uwagę zakres (treść) władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które zostało wydane, a nie uwzględniać jakie rozstrzygnięcie w istocie zamierzano wydać. Innymi słowy decydującym w tej mierze jest to, o czym organ rozstrzygnął - jak ujął przedmiot swojego rozstrzygnięcia a nie to, o czym zamierzał rozstrzygnąć, działając w błędnym przeświadczeniu że to uczynił. Oczywiste naruszenie reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę, iż sytuacja, w której znajduje się Skarżący w ocenie Sądu może spełniać przesłanki uprawniające do umorzenia zaległych składek na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 in princ rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy bowiem stwierdzić, iż organ badając sytuację majątkową zobowiązanego powinien przede wszystkim wziąć pod uwagę zdarzenia losowe mające bezpośredni wpływ na aktualną sytuację finansową dłużnika. Takim zdarzeniem losowym może być w szczególności nagła choroba całkowicie wykluczająca sprawność fizyczną lub psychiczną płatnika składek. Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności dotyczących aktualnego stanu zdrowia po udarze mózgu, braku jakiejkolwiek możliwości podjęcia pracy przez zobowiązanego, afazji, konieczności długotrwałej rehabilitacji i potrzeby opieki ze strony rodziny oraz sytuacji finansowej osób opiekujących się chorym. W ocenie Sądu takie postępowanie organu, w świetle lakonicznego, "hasłowego", uzasadnienia decyzji narusza generalne zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadę przekonywania i zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie ponowne wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.