III SA/Wa 1218/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, wniosku J.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...]- utrzymał w mocy decyzję z dnia[...] stycznia 2006 r., Nr [...] . Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił J. P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 892,06 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Organ przytoczył treść cytowanego przepisu, a także wskazał na postanowienia rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "rozporządzenie"- w zakresie możliwości umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia mogą być umorzone mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zakład wskazał, że z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że aktualna sytuacja skarżącego nie wskazuje znamion ubóstwa zagrażającego dalszej egzystencji jego oraz rodziny. Nie korzysta on bowiem z pomocy społecznej, nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a małżonka skarżącego jest zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony jako pielęgniarka z wynagrodzeniem 1.370,88 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. P. wskazał, że pozostaje na utrzymaniu żony. Po opłaceniu bieżących rachunków "na życie" dysponuje kwotą 600 zł miesięcznie. Nadto jest on zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Mimo starań J. P. nie może znaleźć pracy, nawet dorywczej - z uwagi na swój wiek. Do wniosku skarżący załączył kopie rachunków za telefon, gaz, czynsz oraz prąd, które opłaca miesięcznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrując sprawę ponownie powtórzył w całości argumentację organu pierwszej instancji. Oceniając sytuację materialną skarżącego Prezes Zakładu nie wykluczył możliwości poprawy sytuacji finansowej skarżącego w przyszłości. J. P. pismem z dnia 13 marca 2006 r. złożył na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że na utrzymaniu żony pozostaje również syn - także zarejestrowany jako bezrobotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 10 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.), a nadto składek na ubezpieczenia społeczne. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - powoływanego dalej jako "k.p.a." Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie podstępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. mają charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowej polega na zbadaniu, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji, organ podatkowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na ważny interes podatnika względnie osoby trzeciej odpowiadającej za zaległy podatek, lub ważny interes publiczny, który uzasadniałby umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek oraz czy w ramach swego uznania organ ten nie naruszył zasady swobodnej oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2002 r., SA/Sz 949/2000, podobnie wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 19 października 2001 r. , sygn. akt I SA/Gd 2095/99). Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i art. 7 k.p.a., który nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tej sytuacji wydane decyzje oceniać należy także w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez kodeks postępowania administracyjnego, w tym również przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Kierując się regułami postępowania wskazanymi w tych przepisach, organ ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego. Dopiero wówczas wydana może być decyzja, która wymaga uzasadnienia, będącego zgodnie z art. 107 k.p.a., jej integralnym elementem. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika z art. 107 k.p.a. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 tego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wedle której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest zatem uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Nie może być uznane za spełniające wskazane wyżej wymogi, a w szczególności za odpowiadające prawu, uzasadnienie ograniczające się do zdawkowego przedstawienia sytuacji materialnej skarżącego. Organ odwoławczy w istocie w całości powtórzył ogólnikowe i krótkie uzasadnienie organu pierwszej instancji polegające na wyliczeniu, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, a jego małżonka zatrudniona jest na umowę o pracę na czas nieokreślony na stanowisku pielęgniarki z wynagrodzeniem 1.370,88 zł. Nadto organ drugiej instancji wskazał, że nie można wykluczyć poprawy sytuacji finansowej skarżącego w przyszłości. Prezes Zakładu nie przedstawił natomiast w żaden sposób indywidualnej sytuacji materialnej i finansowej wnioskodawcy w kontekście jego możliwości spłacenia zaległych należności wraz z odsetkami. Nadto nie odniósł się do dokumentów, które przedstawił wnioskodawca na potwierdzenie swojej trudnej sytuacji. Również uzasadnienie orzeczenia organu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. Trudno bowiem uznać za wyczerpujące uzasadnienie ograniczające się, w kontekście analizy sytuacji majątkowej skarżącej, jedynie do stwierdzenia: "nie korzysta Pan z pomocy społecznej. Ponadto nie legitymuje się Pan orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, które wykluczyłoby możliwość podjęcia choćby prac dorywczych (...). Biorąc pod uwagę złożone dokumenty Zakład ustalił, że przedstawione przez Pana dowody nie stanowią dostatecznych przesłanek skutkujących umorzeniem należności.". Podkreślenia wymaga fakt, że postępowanie prowadzone w trybie art. 28 u.s.u.s. jest odmiennym od egzekucyjnego, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.) - co oznacza, że winno wyczerpywać wszystkie przypadki określone art. 28 u.s.u.s., a nie tylko dotyczące danych uzyskanych na użytek postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim należy w tym miejscu podnieść, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. J. P. wskazywał, że pozostaje na utrzymaniu żony oraz, mimo starań, nie udaje mu się znaleźć pracy nawet dorywczej z uwagi na jego wiek. Sąd nie doszukał się w decyzji odniesienia do tych wszystkich okoliczności i argumentów podnoszonych przez skarżącego. Za zdecydowanie niewystarczające należy uznać formułowanie jedynie ogólnikowych stwierdzeń, bez jednoczesnego wskazania na dowodowe ich uzasadnienie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż utrzymał decyzję organu pierwszej instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu orzeczenia Prezesa Zakładu analiza ta nie znalazła, niestety, odzwierciedlenia. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a. ma prawo, ale i obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe w pełnym zakresie i wydać decyzję dotyczącą istoty sprawy ze szczegółowymi motywami, zawartymi w jej uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, aby rozpatrzyć materiał dowodowy, przez pryzmat przepisu materialnego, który ma być zastosowany, należy wcześniej zebrać ten materiał, czego w tej sprawie nie uczyniono. W ten sposób, organ administracji publicznej nie mógł wskazać okoliczności przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i dokonać oceny, czy zarobki skarżącego oraz jego aktualna sytuacja materialna pozwalają na spłatę należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 6, 7, 11, 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie zatem do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.