III SA/Wa 1220/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja wskazana w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - Prezes ZUS) na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. - powoływanej dalej jako u.s.u.s.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako Kpa) po ponownym rozpatrzeniu wniosku Pana P. C. złożonego na podstawie przepisu art. 127 § 3 Kpa odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek za okres styczeń 2002 r. - wrzesień 2004 r. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. Sygn. akt III SA/Wa 2235/05 nieważności decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...]. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS działając jako organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] na podstawie 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 i art. 32 u.s.u.s. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych za powołane powyżej okresy odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności z uwagi na istnienie majątku w postaci nieruchomości, z którego istnieje potencjalna możliwość zaspokojenia należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wydający decyzję stwierdził także, że skarżący z racji prowadzonego gospodarstwa posiada maszyny rolnicze znacznej wartości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pan P. C. podniósł, że mimo prowadzonej działalności rolniczej pozostaje w trudnej sytuacji finansowej. W ocenie skarżącego jedynie sprzedaż całego posiadanego przez niego majątku pozwoliłaby na spłatę zadłużenia. Wiązałoby się to jednak z pozbawieniem jego rodziny mieszkania oraz źródła utrzymania. Powyższe w jego ocenia uzasadnia umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony postępowania Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji przywołał dyspozycję art. 28 ust.2 i 3 a) oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący nie przedłożył nowych dowodów i nie wskazał okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Na powyższą decyzję Pan P. C. złożył do Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o zmianę skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez Sąd, zarzucił decyzji Prezesa ZUS błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisów u.s.u.s. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. W skardze zarzucono również, iż ostateczna decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie Pana P. C. wobec przepisu art. 66 ust. 4 u.s.u.s. nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności jest Prezes ZUS. W związku z naruszeniem właściwości rzeczowej skarżący podniósł, ze organ wydający zaskarżoną decyzję uchybił dyspozycji art. 19 Kpa. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż wskazane w skardze. Na wstępie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Należy wskazać, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd biorąc powyższe kryteria pod uwagę uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, w szczególności przepisów dotyczących reguł orzekania w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi przepis art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa ZUS prowadzonego w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., Prezes ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując w sentencji orzeczenia wyłącznie przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nieuregulowania składek w części finansowej przez płatnika. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zacytowany przepis ustala procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących m.in. odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis w powyższym brzmieniu został wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150 poz. 1248) i obowiązuje od dnia 24 sierpnia 2005 r. Nadanie nowego brzemienia ww. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sposób czytelny określiło kompetencje Prezesa ZUS do orzekania w sprawach dotyczących umarzania zaległych składek. Zatem w ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczące braku kompetencji Prezesa ZUS działającego jako organ odwoławczy do wydania decyzji dotyczącej umarzania zaległości składkowej są niezasadne. Abstrahując od powyżej kwestii zdaniem Sądu sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W przytoczonym przepisie Kpa nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec, co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. Mając na uwadze powyższe naruszenie podstawowych reguł orzekania przez Prezesa ZUS, w szczególności dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa, stwierdzić należy, że ostateczna decyzja Prezesa ZUS rażąco narusza przepisy prawa. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Ponadto na uwagę zasługuje także to, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umorzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Prezesowi ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu wydającego decyzję do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest, zatem władny uwzględnić wniosek skarżącego o rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Sąd, bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy, co do istoty. Pozycja prawna Sądu Administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego. Sąd nie ocenia natomiast wydanych decyzji z punktu widzenia ich słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Mając na względzie rażące naruszenie przez Prezesa ZUS przepisów dotyczących reguł orzekania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.