III SA/Wa 1228/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2005r., nr [...] w przedmiocie: odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. K.F. wnioskiem z 2 czerwca 2004 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w P. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu stwierdziła, iż przyczyną powstania zaległości były niskie dochody uzyskiwane z prowadzonej działalności gospodarczej, będącej jedynym źródłem utrzymania pięcioosobowej rodziny wnioskodawczyni. Powołała się ponadto na wysokie koszty leczenia ciężko chorej córki. Dochody oraz ponoszone wydatki nie pozwalały na terminowe regulowanie obowiązkowych opłat, co w konsekwencji doprowadziło do powstania zadłużenia względem ZUS oraz innych wierzycieli. Dodatkowo zobowiązana ponosi koszty spłaty kredytu mieszkaniowego zaciągniętego w 2000r. w euro. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2004 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od lutego 2002r. do stycznia 2004r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002r. do kwietnia 2004r. W decyzji szczegółowo opisano sytuację majątkową oraz rodzinną dłużnika. Zdaniem organu w sprawie brak jest przesłanek umożliwiających umorzenie zaległych składek. W szczególności nie występuje żadna z okoliczności wymienionych z § 3 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Pomimo trudnej sytuacji finansowej zobowiązana nadal prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje stałe dochody. Opłacenie należności w dłuższym okresie czasu nie powinno więc spowodować pogorszenia się sytuacji finansowej jej rodziny. Zaznaczono, iż wnioskodawczyni nie podjęła żadnej próby spłaty powstałego zadłużenia. W decyzji zawarto pouczenie, iż strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Pismem z 24 listopada 2004r. strona zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu stwierdziła, iż decyzja ZUS z [...] listopada 2004r. jest niezgodna z jej wnioskiem o umorzenie zaległości. Wniosek dotyczył bowiem jedynie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, natomiast w decyzji ZUS odmówił również umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zaznaczyła, że część składek na ubezpieczenie zdrowotne spłaciła u poborcy skarbowego, zaś pozostałą część spłaci w najbliższym możliwym terminie. Zobowiązana nie zgodziła się ze stanowiskiem ZUS, iż ponoszone przez nią wydatki (m.in. na leczenie chorej córki, spłatę kredytu mieszkaniowego) nie stanowią dostatecznej przesłanki do umorzenia zaległych składek. Dodatkowo podniosła, iż jej zdaniem ZUS zbyt szybko skierował sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego, nie weryfikując wcześniej deklaracji miesięcznych i wielkości składek za poszczególne miesiące całego okresu składkowego. Decyzją z [...] marca 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS odmawiającą umorzenia zaległych składek. Zdaniem organu, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę decyzji. Tym samym brak było podstaw do umorzenia wnioskowanych należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] marca 2005 r., umorzenie składek będących przedmiotem sporu oraz wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do chwili rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg toczącego się postępowania. Stwierdziła, iż podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, pracownik ZUS nie był zainteresowany dokumentami potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskanych w 2002 r., dokumenty te dostarczyła do akt sprawy z własnej woli. Dodała, że ze względu na trudną sytuację finansową oraz problemy z pozyskaniem nowych klientów zmuszona była zlikwidować prowadzoną działalność gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) - zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W świetle art. 66 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną, której w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek wykonuje przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 k.p.c. w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia) odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Przepis art. 78 Konstytucji RP wyraźnie stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady określić może wyłącznie ustawa. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wymaga w tym miejscu zdaniem Sądu podkreślenia, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zgodnie z art. 127 § 1 i 2 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjątkowo tylko od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku, do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, tj. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przytoczone okoliczności i przepisy wskazują, że każda strona postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ drugiej instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, której w zakresie prowadzonej działalności wymienionej w art. 68-71 u.s.u.s. przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest jednak organem administracji, także wskazanym wyraźnie w art. 127 § 3 K.p.a. i nawet ta okoliczność, że prowadzi działalność na terenie całego kraju, nie przemawia za zastosowaniem art. 127 § 3 K.p.a. w przypadku decyzji przez niego wydanej o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Po pierwsze bowiem przepis art. 127 § 3 K.p.a., stanowiąc, że od decyzji ministra i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uzależnia możliwości skorzystania z tego trybu od terytorialnego zasięgu działania. Po wtóre, ewentualne wskazanie na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 127 § 3 K.p.a., że w przypadku danego organu od jego decyzji nie służy odwołanie, lecz tylko tryb wnioskowania o ponowne rozpatrzenie sprawy organu, możliwe byłoby zdaniem Sądu wyłącznie wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie było możliwe na podstawie art. 17 K.p.a.. Tymczasem art. 17 K.p.a. określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (tj. organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wojewodów) odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. W przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ odwoławczy w stanie faktycznym i prawnym sprawy można było wskazać na podstawie samej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 66 ust. 2 tej ustawy wyraźnie stawowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Ministrem tym jest - zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159 poz. 1548, ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej. Możliwość wskazania na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza zatem potrzebę stosowania art. 127 § 3 K.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest zatem - zdaniem Sądu - podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia tego typu spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15 K.p.a., art. 17 K.p.a. i art. 127 K.p.a., ale i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 8 lutego 2002r., sygn. akt V SA 1573/01 (LEX nr 82685) wskazał, że dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Niezgodne z tym standardem byłoby nie tylko używanie ścieśniającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Z tym standardem niezgodne byłoby stosowanie analogii w sytuacji, gdy byłoby to zbędne i prowadziło do uszczuplenia praw jednostki. Tylko na marginesie Sąd chciałby wskazać, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 K.p.a., badana decyzja, jako wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2002r., sygn. akt SA II 3033/00 (LEX nr 82683) podkreślił, że przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczonych do prawa materialnego i wskazują, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej mu sprawie. Przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie prawa do rozstrzygania danego problemu z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Przeniesienie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, bowiem przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. Różni się ono tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Ponieważ w badanej sprawie brak było właściwości do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji nie tylko Prezesa ZUS, lecz i samego Zakładu, ewentualne upoważnienie w formie pisemnej pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu administracji publicznej na podstawie art. 268a K.p.a., w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, nie ma znaczenia dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W świetle powyższych wywodów, ponieważ ani Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie były - w stanie faktycznym i prawnym sprawy - organami właściwymi do rozpatrzenia w drugiej instancji umorzenia należności z tytułu składek, a organem tym był Minister Polityki Społecznej, Sąd był zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Potwierdzenie tego stanowiska znalazło odzwierciedlenie np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2005r., sygn. akt II GSK 112/05 (niepublikowany). Skład orzekający zwraca również uwagę, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie zapada wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (por. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196). Należy jednak zauważyć, że od 24 sierpnia 2005r. - ustawą z 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) - zmieniono przepis art. 83 ust.4 u.s.u.s. W związku z tymi rozważaniami oraz stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 zd. 2 in fine P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez stronę, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, będzie trzeba ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą. Sąd zaznacza także, że stwierdzenie nieważności decyzji niemożliwym czyni wypowiedzenie się przez skład orzekający, co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Skład orzekający zwraca jednak uwagę organu administracyjnego na treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. w związku z zarzutem strony podniesionym w odwołaniu, o rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji w zakresie nie ujętym we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Sąd stwierdza natomiast, że nie może uczynić zadość żądaniu strony zawartemu w skardze i nie może umorzyć należnych składek będących przedmiotem sporu. Właściwym w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych i to on rozstrzyga czy należy je umorzyć czy też nie. Sąd administracyjny natomiast, co podkreślono wyżej, zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonych decyzji i w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 145 § 1 P.p.s.a., eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. orzekł, jak w sentencji. Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania na zasadzie art. 210 § 2 P.p.s.a., gdyż nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.