III SA/Wa 1232/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", po rozpatrzeniu wniosku J. M. - Skarżącego w rozpatrywanej sprawie, odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stwierdził, aby w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w przywołanych przepisach, a także w art. § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie MGPiPS". Wobec Skarżącego nie stwierdzono bowiem całkowitej nieściągalności należności - braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, a jego trudna sytuacja materialna nie została dostatecznie udokumentowana. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący argumentował prośbę o umorzenie składek swoimi problemami zdrowotnymi i podeszłym wiekiem. Wskazał, iż obecnie otrzymuje jedynie 281,29 zł netto emerytury a okres, za który nieterminowo opłacał składki nie został zaliczony do podstawy jej naliczania. Dom, w którym mieszka wymaga kapitalnego remontu. Wyjaśnił, iż jego sytuacja finansowa jest bardzo ciężka - na leki wydaje około 100 zł na miesiąc, a stałe koszty utrzymania to około 130 zł wobec czego brakuje mu pieniędzy na jedzenie. Odnosząc się do argumentacji organu wyjaśnił, iż jego dom jest wart wielokrotnie mniej niż kwota zaległości. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS"), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W związku ze złożoną skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1211/05, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., iż zaskarżona decyzja została wydana przez nieuprawniony organ do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji indywidualnych w sprawach wydanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W piśmie z dnia 2 grudnia 2005 r. skierowanym do Ministerstwa Polityki Społecznej Skarżący, powołując się na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zwrócił się o potraktowanie tego pisma jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W obszernym uzasadnieniu wniosku przedstawił swoją sytuację życiową, wyjaśniając przyczyny niepowodzenia podejmowanych prób prowadzenia działalności gospodarczej i powstałego w związku z tym zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes ZUS powołując się na art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowił odmówić umorzenia należności powstałych z tytułu nieuregulowania składek na ubezpieczenia społeczne Skarżącego oraz zatrudnianych przez niego pracowników. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przytoczył treść art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS stwierdzając, iż po ponownej analizie sprawy, uznał że nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek. Nie została stwierdzona całkowita nieściągalność - nie zostały wykorzystane wszystkie środki egzekucyjne. Ponadto w ocenie Prezesa ZUS, nie udokumentowano w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne, a prowadzona z tego świadczenia egzekucja jest skuteczna, a poza tym należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zabezpieczone są wpisem hipoteki na nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał także, iż decyzję odmowną uzasadnia fakt, iż należności z tytułu nieterminowego regulowania zobowiązań stanowią przychody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powołanego w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, z którego środków pokrywa się wydatki na świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego. W piśmie z dnia 9 lutego 2006 r., które zostało potraktowane jako skarga na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia 6 kwietnia 2006 r., Skarżący podniósł m.in., iż decyzja ta została wydana została wydana "niezgodnie z prawnymi uprawnieniami" przez nieuprawniony organ. Zdaniem Skarżącego, właściwym do wydania decyzji było Ministerstwo Polityki Społecznej, co wynika wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1211/05. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Na wstępie jednak należy wyjaśnić, iż niezasadne jest domaganie się przez Skarżącego rozpoznania jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Polityki Społecznej. W powoływanym przez Skarżącego wyroku z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1211/05 Sąd uznając Prezesa ZUS za organ niewłaściwy do rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanej w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zobowiązany był do przyjęcia za podstawę orzekania stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez Prezes ZUS, tj. [...] marca 2005 r. Jednakże stan ten uległ następnie zmianie w wyniku nowelizacji u.s.u.s. dokonanej ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie od dnia 24 sierpnia 2005 r. Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z taką zmianą przepisów, organem uprawnionym do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stał się od dnia 24 sierpnia 2005 r. - Prezes ZUS. Konieczność uwzględnienia nowego stanu prawnego przy ponownym rozpoznawaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy została wskazana w sposób jednoznaczny na stronie 7 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. Ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie została poddana decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Skarżącego oraz zatrudnianych przez niego pracowników. Dodać przy tym należy, iż w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, biorąc pod uwagę, iż zaskarżona wówczas decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, Sąd nie mógł dokonać w pełni oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w innych aspektach prawnych sprawy, w tym poprawności tego postępowania w świetle przepisów proceduralnych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwości uwzględnienia innych przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W takim przypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w określonych sytuacjach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak od tego, czy chodzi o umorzenie należności, dokonywane na podstawie art. 28 ust. 2, czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w obu przypadkach ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma charakter uznaniowy, co znaczy, że organ ten, przy ustalonym stanie faktycznym, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. O tym czy składki powinny być umorzone rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi je umorzyć. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma możliwość, ale nie obowiązek, umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu MGPiPS. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego znaczenia, w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego artykułu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Organ administracji jest zatem zobowiązany, między innymi do podporządkowania się regułom prawa procesowego, które przewidują cały ciąg czynności, jakie należy podjąć od chwili wszczęcia postępowania w sprawie do chwili rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, odnosi się to zwłaszcza do tej jego części, która dotyczy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia należności z tytułu składek, określonych w rozporządzeniu MGPiPS. O ile bowiem należy zgodzić się z Prezesem ZUS, biorąc pod uwagę, iż prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz dokonano wpisu hipoteki przymusowej, iż w sprawie nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności składek, co wyklucza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za pracowników na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., to jednak wniosek Skarżącego dotyczy również umorzenia jego własnych składek jako ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem tych składek, co z kolei stwarza możliwość rozpatrywania tego wniosku w tym zakresie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przesłanki wskazane w rozporządzeniu MGPiPS. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie, stanowiące w istocie rzeczy wierne powtórzenie argumentacji zawartej w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. wydanej w pierwszej instancji, jest lakoniczne i polega na wskazaniu, iż będące przedmiotem wniosku należności są przychodami Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz stwierdzeniu, iż w ocenie Prezesa ZUS, nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek. W decyzji tej w żaden sposób nie odniesiono się do argumentów Skarżącego zawartych w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 7 lutego 2005 r. Nawet gdyby Prezes ZUS uznał, że argumenty te nie zasługują na uwzględnienie, to powinien uczynić je przedmiotem swoich rozważań i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dodać przy tym należy, iż po stwierdzeniu przez Sąd nieważności decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2005r. właśnie ten wniosek Skarżącego powinien stanowić podstawę ponownego rozpatrzenia sprawy, natomiast pismo Skarżącego z dnia 2 grudnia 2005 r., do którego nawiązano w zaskarżonej decyzji, powinno być potraktowane jedynie jako uzupełnienie wniosku z dnia 7 lutego 2005 r. Ponadto wskazać trzeba, iż z niekwestionowanych przez Prezesa ZUS wyjaśnień Skarżącego wynika, iż osiąga on dochód miesięczny (po potrąceniach) w wysokości niespełna 300 zł. Odniesienie się do tej okoliczności poprzez stwierdzenie, iż "nie udokumentowano w sposób dostateczny trudnej sytuacji materialnej" nie przystaje do realiów rozpatrywanej sprawy. Taki sposób uzasadniania polegający na użyciu rutynowego zwrotu, który pasowałby równie dobrze do wszystkich postępowań prowadzonych w zakresie umorzenia należności, niezależnie od występujących w nich stanów faktycznych i okoliczności podnoszonych przez Skarżących, sprawia wrażenie, iż ustalenia dokonane w trakcie postępowania i tak nie mogą wywrzeć żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Stanowi to nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Respektując prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa tego Zakładu działających w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności z tytułu składek, w ramach rozważenia kryteriów wskazanych w przepisach u.s.u.s. oraz rozporządzenia MGPiPS, nawet wówczas, gdy zostałaby spełniona którakolwiek z przesłanek warunkujących to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno wskazywać rzeczywiste powody rozstrzygnięcia i przedstawienie przyczyn, którymi organ kierował się przy podjęciu tego rozstrzygnięcia, natomiast nie może to polegać na używaniu w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy "ogólnych formułek". Niezależnie od powyższego, wskazać również należy, iż organy orzekające przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego na nie w art. 10 § 1 k.p.a. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Na zakończenie trzeba jeszcze dodać, iż biorąc pod uwagę treść wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji - art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes ZUS wydając decyzję w drugiej instancji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do wydania jednego z rozstrzygnięć enumeratywnie wskazanych w art. 138 k.p.a. Sentencja zaskarżonej decyzji wymogu tego nie spełnia. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy zadaniem Prezesa ZUS będzie ponowne rozpoznanie, na podstawie przepisów u.s.u.s., wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, po przeprowadzeniu postępowania w sposób odpowiadający wymogom k.p.a., wydanie decyzji w tym zakresie, zawierającej prawidłowe uzasadnienie. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.