III SA/Wa 1234/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Maciej Kurasz (spr.), Protokolant Barbara Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja wskazana w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej -Prezes ZUS) na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. – powoływanej dalej jako u.s.u.s.) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił S. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okresy marzec – lipiec 1999 r., luty - czerwiec 2002 r. w łącznej kwocie 12.270,61 zł. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS działając jako organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] na podstawie 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 4, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych za powołane powyżej okresy odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności z uwagi na osiągane dochody z tytułu zatrudnienia skarżącego oraz jego młody wiek i możliwość polepszenia sytuacji finansowej rodziny w przyszłości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pan S. K. podniósł, że aktualnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jego małżonka pozostaje na urlopie wychowawczym. Miesięczne przychody rodziny skarżącego wynoszą ok. 500 zł na trzyosobową rodzinę. Skarżący oświadczył także, że nie posiada żadnego majątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o wyłączenie go z systemu ubezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpoznania sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. W rozwinięciu uzasadnienia stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z przepisów art. 28 ust. 1 - 4 u.s.u.s., a także przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365). Na powyższą decyzję Pan S. K. złożył do Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie przez Sąd zaległych składek wraz z odsetkami; zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię wskazującą, że skarżący nie spełniał warunków do umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Skarżący ponownie podniósł okoliczności związane z jego trudną sytuacją finansową, która w jego ocenie uzasadniała umorzenie zaległości składkowych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na innych powodach niż wskazane w skardze. Na wstępie Sąd wskazuje, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Należy wskazać, iż Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd biorąc powyższe kryteria pod uwagę uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, w szczególności przepisów dotyczących reguł orzekania w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, że postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kpa, o czym stanowi przepis art. 123 u.s.u.s. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od decyzji Prezesa ZUS prowadzonego w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 Kpa w związku art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., Prezes ZUS rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując w sentencji orzeczenia wyłącznie przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności powstałej z tytułu nieuregulowania składek w części finansowej przez płatnika. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zacytowany przepis ustala procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących m.in. odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ocenie Sądu przepis ten nie może być samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy Kpa oraz przepisy u.s.u.s. należy stwierdzić, że sentencja decyzji organu odwoławczego powinna zawierać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w dyspozycji przepisu art. 138 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu, w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 ww. ustawy) — gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa ab initio) — gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach przepisu art. 138 § 1 Kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 Kpa jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 Kpa jest niezgodne z prawem. Ponadto należy wskazać, iż organ wydający decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ. W decyzji takiej organ nie może rozstrzygać o kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W przytoczonym przepisie Kpa nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez odniesienia się do sposobu rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy, widząc oczywiste wady prawne decyzji wydanej w pierwszej instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, lub też w przypadku akceptacji sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji utrzymać w wydaną przez ten organ decyzję w mocy. W ocenie Sądu decyzja Prezesa ZUS rażąco naruszała przepisy określające podstawowe reguły orzekania, w szczególności art. 138 § 1 Kpa. Powyższa wadliwość powołanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd kwestii, które odnoszą się do meritum sprawy, czyli sprawy umorzenia należności. Sąd podkreśla, że wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza jednak, że wniosek skarżącego o umorzenie należności powstałej z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Ponadto na uwagę zasługuje także to, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umorzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Prezesowi ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu wydającego decyzję do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów dotyczących możliwości umorzenia należności względem ZUS rozstrzyga organ administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do wyłącznie do kompetencji Prezesa ZUS. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosek skarżącego o umorzenie zaległych składek. Sąd bowiem nie jest kolejnym organem odwoławczym, zobligowanym do rozpatrzenia sprawy co do istoty. Pozycja prawna Sądu Administracyjnego sprowadza się do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonych aktów administracyjnych. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego obejmuje zbadanie, czy wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi, oraz czy decyzje administracyjne wydane w sprawie były zgodne z przepisami prawa materialnego. Sąd nie ocenia natomiast wydanych decyzji z punktu widzenia ich słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Mając na względzie rażące naruszenie przez Prezesa ZUS przepisów dotyczących reguł orzekania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.